domingo, 16 de diciembre de 2018

Responsabilidad política de la empresa responsable



Para comenzar este análisis es conveniente aclarar que se entiende por la palabra “política” en el título.  Lamentablemente en español se usa esa palabra tanto para referirse a política partidista como a política pública o empresarial, lo que en inglés es distinguido con dos palabras diferentes, Politics y Policy, respectivamente.  En este artículo analizaremos la actividad política de las empresas en el contexto de su responsabilidad ante la sociedad, en ambos aspectos, distinguiendo claramente cuando se trata de un concepto o del otro. Y en el tema de la actividad en las políticas públicas distinguiremos entre dos enfoques, la acción individual de cada empresa o la acción colectiva vía grupos de empresas o de colectivos empresariales.  Las responsabilidades y/o acciones de las empresas en política y políticas cubren todo el espectro de ser positivas o negativas para la sociedad, por lo cual es necesario considerarlas en mayor detalle.

El tema de la responsabilidad política de la empresa, RPE, está creciendo mucho en interés y se ha desarrollado como disciplina académica, Corporate Political Responsibility, CPR.  Sin embargo, siendo de creación y evolución relativamente reciente, todavía no se ha asentado en una disciplina coherente y se encuentran confusiones y variedades de acciones cubiertas por este término.  Para nuestros propósitos la RPE cubre responsabilidad en cuatro frentes: (1) en política partidista; (2) en políticas públicas a nivel nacional; (3) en políticas públicas a nivel supranacional; y, (4) en el mejoramiento de la gobernanza en el sector público.  Por su naturaleza, esto es aplicable a las grandes empresas, más que a las de menor tamaño.

Para algunos incluye un frente más, que no cubriremos en este artículo, que se refiere al papel de la empresa, dentro de su RSE y/o su filantropía, en (5) contribuir a subsanar las deficiencias del sector público, llevando a cabo algunas funciones que son propias de ese sector.  En esta intervención se considera mayormente el papel de las empresas que operan en entornos de debilidad institucional o fallas del sector público en atender las necesidades de la sociedad (salud, educación, transporte, electricidad, agua, gestión de sector público, etc.).

Este aspecto suele ser tratado dentro la consideración de la responsabilidad empresarial en entornos menos desarrollados y muchas veces se desarrolla a nivel de gobiernos locales.  Es una intervención, por ejemplo, muy común en las empresas de la industria extractiva, la que tiene un gran impacto económico, social y ambiental, y por ende político, en las regiones donde operan. Algunos denominan a estas acciones RPE.  Nosotros creemos que es una especificidad de la RSE, una variante para las empresas que operan en esos entornos (ver mis artículos: El papel de la RSE en América Latina: ¿diferente al de Europa?, y,  El papel público del sector privado). No tiene fines ni políticos ni de política, aunque ello no obsta para algunas empresas usen esas intervenciones para influenciar tanto la política como las políticas, pero no deberían ser los fines para una empresa responsable. Nótese que el título del artículo destacamos ejercer la responsabilidad política con responsabilidad.

Tampoco consideramos como parte de la responsabilidad política la contribución de las empresas al logro de los ODS, como también los hacen algunos.  Si bien pueden complementar a los gobiernos en su logro, esas actividades son parte de la responsabilidad social de las empresas, no de su responsabilidad política. Ello no obsta para que las empresas “hagan política” con ello.

Y aun otros abogan por lo que podríamos llamar un sexto frente, (6), menos estudiado, que se refiere a la RSE como instrumento de lograr fines políticos, para congraciarse con el gobierno, para evitar la imposición de regulaciones a la empresa en particular o a un grupo de empresas. Esto supone usar la RSE como instrumento político, no de llevar a cabo actividades de responsabilidad política, es una concepción más política y más perversa de la RSE. No es responsable.

Un buen resumen de este frente de estrategia política (no es de responsabilidad política): [1]

“El objetivo de la estrategia política de la empresa es preservar su legitimidad ante la sociedad, mantener flexibilidad en atender las exigencias de los gobiernos y prevenir la erección de barreras proteccionistas que puedan perjudicar la capacidad de las empresa de competir  ….las empresas son más o menos proclives a utilizar la RSE como instrumento político para logar estos objetivos dependiendo de las condiciones políticas que enfrentan. …..el entorno institucional y de la sociedad y el Estado…….afectan el papel de la empresa …..adicionalmente, las inclinaciones ideológicas del partido de gobierno también importan.  Estos cálculos políticos impactan las actividades de RSE que las empresas encaran”.

En este artículo nos referimos a la responsabilidad política de las empresas, no al uso de la RSE para fines políticos.

I.                Participación en política partidista

La participación de la empresa en política partidista es algo muy controversial en la mayoría de los países.  En general se parte de la presunción de la separación de poderes entre los diferentes sectores, privado, público y sociedad civil.  Pero en la práctica la participación de la empresa privada puede tener una gran efectividad en influenciar a los gobiernos, a través de los partidos políticos, en el establecimiento de políticas públicas favorables, la eliminación de regulaciones que se consideren onerosas y, en algunos casos, obtener el favor de los gobiernos en la obtención de contratos públicos (todavía no estamos hablando de corrupción, aunque si del financiamiento, dentro de la legalidad, de los partidos políticos).
  
Sobre la participación de las empresas en actividad política (politics), el filósofo Jürgen Habermas (Between Facts and Norms, pp. 433–434), advierte: “La soberanía del Estado es socavada en la medida en que las poderosas corporaciones se involucran en el ejercicio de autoridad política sin ser legitimadas para ello y sin someterse a las responsabilidades propias de las autoridades gubernamentales.” Pero también le imputa palabras semejantes a los partidos políticos que ejercen el poder sin responsabilidad, más allá de que los votantes no les den su preferencia: “…los partidos políticos de han convertido en un poderoso cartel independiente….”.  Algunos alegaríamos que se han convertido en corporación, financiada por gobiernos, individuos y empresas para proporcionar empleo a sus dirigentes, que se convierten en políticos profesionales y no responden (no tienen “accountability”) por el daño que le pueden causar a la sociedad persiguiendo sus intereses personales, supuestamente por el bien del país (un día escribiremos sobre la responsabilidad social de los partidos políticos). El egoísmo de ambas partes es lo que se debería mitigar, a través de empresas y partidos políticos responsables, que persigan el bien social.

¿Cómo debe ser la empresa responsable en su actividad partidista? En primer lugar, no involucrarse como lo hace la gran mayoría de las empresas.  Las grandes empresas, que son las que suelen involucrarse, podrían hacerlo a través del fortalecimiento institucional de los partidos políticos en su papel de promotores del debate y propuesta de soluciones sobre los aspectos que preocupan a la ciudadanía y en la preparación de sus dirigentes para cuando deban ser gestores de los recursos públicos y sus instituciones. Y en todos los casos, con transparencia sobre todas sus actividades en este sentido, como comentamos mas adelante.  Y, sería más responsable y efectivo si se hiciera a nivel de todos los partidos, en grupos de empresas y a través de asociaciones de la sociedad civil especializadas (quizás utópico). Esto sería más responsable que darles recursos financieros para que se financien de forma general, lo que suele bordear a la corrupción. [2]

II.              Participación en políticas públicas a nivel nacional, individual y colectiva.

Otro aspecto de su participación política es a través de las políticas públicas que afectan a la empresa en particular y a la sociedad en general, lo que se conoce generalmente como cabildeo (lobbying)[3] [4], en términos positivos.  Las empresas responsables se preocupan de mitigar sus impactos negativos y potenciar los positivos en temas sociales y medioambientales.  Pero sus impactos positivos suelen ser limitados al entorno en que operan.  Su participación en el desarrollo e implementación de políticas públicas de aplicación general y el fortalecimiento de las instituciones responsables puede ampliar esos impactos. Una política de protección ambiental, una estrategia para la reducción del cambio climático, una política para reducir la discriminación o para fomentar el empleo juvenil puede tener un impacto mucho más amplio que las acciones puntuales de una empresa. 

No se debe descartar que las empresas que presten este apoyo tengan intereses particulares, no necesariamente restrictivos, en mente, es parte de su mandato.  Y es la responsabilidad de los gobiernos asegurarse que persiguen el bien común y no solo el bien particular.  Por ejemplo, es de interés de la industria de hidrocarburos que el Estado tenga una política coherente y de largo alcance sobre el tema del cambio climático.  Favorece a todos tener reglas claras con las planificar y llevar a cabo sus actividades.  La industria extractiva en el país puede estar interesada en fortalecer las instituciones de regulación social y medioambiental para asegurarse que son coherente y uniformemente supervisadas. Todas las empresas responsables deberían estar interesadas leyes, regulaciones e instituciones que luchen contra la corrupción para asegurarse un terreno competitivo justo y uniforme y que no se favorezca a las empresas irresponsables. El sector privado, como contraparte de los gobiernos, conoce y sufre los impactos de estas políticas o falta de ellas y está en capacidad de asesorar a los gobiernos, o por menos de darles su opinión.

Y a pesar de estos ejemplos positivos, no debemos ser ingenuos de pensar que las empresas persiguen el bien común, pero no todo el cabildeo es negativo.  No obstante, como comentábamos arriba, algunas empresas usan sus actividades de RSE para fines políticos.

Estas actividades positivas, si son ejecutadas a nivel de varias empresas, del colectivo empresarial o a nivel de sector industrial, reducen las oportunidades de conflictos de intereses y más aún si son ejecutadas a través de organizaciones de la sociedad civil especializadas en los temas pertinentes, lo que además puede añadir conocimiento e imparcialidad.

III.           Participación en política pública a nivel supranacional

Las empresas de mayor tamaño, generalmente las multinacionales, participan en política pública a nivel supranacional.  Las políticas en que participan suelen ser no vinculantes, se refieren a regulaciones blandas tipo acuerdos, principios, resoluciones, directrices, etc. (ver el artículo Ecosistema global de regulación de la responsabilidad de las multinacionales)  Esta participación, por su envergadura y los recursos requeridos, suele ser a través de colectivos, ya sea de empresas, ya sea de asociaciones empresariales.  En general, estas políticas son gestionadas por instituciones supranacionales como las organizaciones de la Organización de las Naciones Unidas, ONU, y la Comisión Europea. Las disposiciones de esta última sí se convierten en vinculantes cuando son transpuestas a legislaciones nacionales.

Las empresas participan directa e indirectamente en el desarrollo de una gobernanza global colaborando con los gobiernos y las instituciones supranacionales en el desarrollo e implementación de sus acuerdos.  Igual que al nivel nacional, sus intereses son variados y van desde el positivo de promover el buen comportamiento a nivel del colectivo empresarial y asegurar la efectividad y practicidad de las disposiciones hasta el negativo de evitar regulaciones o disposiciones que puedan a ser onerosas y sus combinaciones.

En general participan en la solución de los problemas globales que las afectan más que a problemas específicos para la empresa ofreciendo sus conocimientos, puntos de vista y observaciones: cambio climático, conservación de recursos naturales como pesca, deforestación, acidificación de los océanos, plástico en las aguas, emisiones tóxicas, calidad y gestión de las aguas, corrupción, reducción de la corrupción, pobreza y desigualdad, desarrollo de estrategias globales como el financiamiento del desarrollo y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, entre otros.

Un ejemplo de intervención en el sentido positivo es su participación en el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático (Ver mi artículo Acuerdo de París: sencillamente analizado y explicado). Las empresas privadas son uno de los principales contribuidores a las emisiones de gases de efecto invernadero.  En efecto, sólo 100 empresas son las responsables por el 71% de las emisiones.  Por estas razones, si las empresas son el objeto de algunas de las disposiciones del Acuerdo, deben participar en el proceso para hacer conocer el impacto sobre el conjunto empresarial en particular y la economía en general de las medidas que se adopten.  Claro está que en este sentido no hay consenso en el sector empresarial y muchas empresas prefieren que se ignore el problema ya que las medidas de prevención o compensatorias pueden afectar su situación financiera, pero sí hay un grupo de empresas responsables, que son el objeto de este artículo, que sí aprecian el impacto negativo a largo plazo, o aún más, oportunidades de negocio en el cambio climático y quieren contribuir a la especificación del problema y su impactos y a la propuesta de posibles soluciones.

Un ejemplo de intervención en el sentido de asegurar la efectividad, practicidad y evitar duplicaciones de las disposiciones supranacionales es su participación en la aprobación de la Directiva 2014/95/UE sobre la presentación de información no financiera de las empresas aprobada a nivel del Parlamento Europeo y del Consejo (22 de octubre de 2014), que entró en vigencia para los reportes sobre el año 2017.  Múltiples empresas privadas participaron haciendo conocer su opinión, directa o indirectamente, a las autoridades.  Esta directiva ya ha sido traspuesta a legislación nacional en muchos países de Europa, entre ellos España. Algo parecido, pero con diferente resultado, ocurrió con la Directiva sobre la participación de la mujer en los Consejos Directivos de las empresas, donde no llegó a ser aprobada a nivel europeo y se dejó a criterio de los miembros, en buena parte por el cabildeo de las empresas que iban a ser afectadas (y la posición de Alemania)(ver el artículo Balance de género en los Consejos: Otra vez las cuotas).

Un caso muy paradigmático de estas intervenciones, en el sentido preventivo, lo constituye la preparación de  los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos.  Estos Principios establecen normas de comportamiento de las empresas y del Estado para “proteger, respetar y remediar” los derechos humanos en el contexto de las actividades de las empresas.  El proceso de su respaldo en el seno del Consejo de Derechos Humanos de la ONU (en julio del 2011 el Consejo los “hizo suyos”), fue muy extenso e intenso.  Comenzó en 1999 en el seno de la Subcomisión para la promoción y protección de los Derechos Humanos, con el objetivo de producir un tratado vinculante.  Sin embargo, gracias, en parte, a la presión intensa de algunas empresas multinacionales y sus instituciones representantes, se abandonó el esfuerzo en el 2006 y se substituyó por la preparación de Principios no vinculantes, que sí obtuvieron consenso de los representantes de la ONU y de las empresas, aunque algunos países y muchas organizaciones de la sociedad civil no estuvieron satisfechas con el resultado.  Posteriormente al respaldo por el Consejo, un grupo de países solicito la reapertura del proceso para la preparación de un tratado vinculante, lo cual a finales del 2018 todavía estaba en proceso (ver ¿Debe regularse el respeto a los derechos humanos por parte de las empresas? y Mis artículos sobre Derechos Humanos en la empresa. Actualizado)

Pero también hay que destacar que la “responsabilidad política” de algunas empresas a nivel supranacional no se refleja a nivel nacional.  No es difícil encontrar casos de empresas que participan visiblemente a nivel supranacional, por ejemplo, en el tema de cambio climático, pero hacen cabildeo a nivel nacional a través de asociaciones empresariales (menos visibilidad individual) para evitar la obligatoriedad de las disposiciones. Abogan a favor individualmente a nivel internacional, pero hacen cabildeo colectivo en contra a nivel nacional.  Su responsabilidad política es ambigua.

IV.            Mejoramiento de la gobernanza en el sector público

El cuarto frente, la participación de la empresa en el mejoramiento de la gobernanza pública, es menos controversial, aunque no exento del todo.  En esto nos referimos a los apoyos monetarios o en especies que las empresas prestan para el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales, su gestión y la gestión del conocimiento.  Estas actividades son más comunes en países o regiones con menor desarrollo institucional, en particular a nivel de gobiernos subnacionales y donde las actividades de las empresas tienen un elevado impacto socioeconómico.  Pero también tienen un papel relevante en países institucionalmente más desarrollados.

Son comunes los casos de empresas que, como parte de sus actividades filantrópicas, contribuyen a cubrir algunas deficiencias de los gobiernos locales.  En este apartado no nos referimos a estas intervenciones directas, sino a los apoyos institucionales para cubrir las deficiencias.  Puede ser mas efectivo para la empresa y los gobiernos locales si estas contribuyen al mejoramiento de la gestión de la educación y salud que si hacen contribuciones puntuales, monetarias a escuelas o centros de salud individuales, que no suelen ser integrales ni sostenibles en el tiempo, ni de impacto duradero.  Puede ser más efectivo para ambas partes si las empresas contribuyen a mejorar la gestión financiera y la preparación y gestión de proyectos e iniciativas de esos gobiernos, lo que suelen ser sus principales deficiencias.  Esta contribución, bien ejecutada, tiene un efecto multiplicador ya que se centra en los recursos financieros que se gestionan, y la experiencia en esos temas suele ser el punto fuerte de las grandes empresas. 

Esta contribución puede materializarse a través del voluntariado, donde ejecutivos especializados prestan servicios dentro de los municipios, preferiblemente como asesores.  Esto suele ser menos proclive a la corrupción y más conducente a un impacto positivo que las contribuciones monetarias (ver el artículo Voluntariado corporativo: basta de malgastar recursos).  Y si esto se ejecuta a través de grupos de empresas o de sus asociaciones y con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil especializadas, se reducen los riesgos políticos y posiblemente mejora la aceptación y la efectividad.

Y en países con cualquier nivel de desarrollo institucional, las empresas pueden contribuir al mejoramiento de la gobernanza, por ejemplo, formando parte de Consejos Asesores sobre políticas públicas y regulaciones, financiando estudios de base para la formulación de políticas (reducción de la improvisación), respaldando la educación y discusión sobre políticas públicas en instituciones de la sociedad civil, incluyendo centros de enseñanza, organizando eventos para la discusión de políticas públicas entre el sector privado, público y la sociedad civil (el ejemplo más paradigmático es el Foro Económico de Davos[5]) entre otros medios de apoyo. 

Y una de las actividades en que se benefician ambas partes es con el fortalecimiento de las instituciones de supervisión, regulación y control y en la simplificación de los trámites burocráticos.  Aunque pueda parecer una paradoja, a las empresas responsables les conviene tener reglas claras e instituciones competentes.  Las irresponsables preferirían que fueran incompetentes y venales.[6]

Pero una advertencia.  En algunos países se da el caso de que se seleccionan ejecutivos del sector privado para ejercer cargos dentro de los gobiernos.  Ello conlleva riesgos de que se influencie indebidamente, desde dentro, las políticas públicas en a favor de ese sector.  Además, conlleva el riesgo de fomentar “las puertas giratorias”, donde otros funcionarios públicos son nombrados a altos cargos en empresas privadas (¿a cambio? ¿posteriormente?).  En principio ambos movimientos pueden ser legítimos y efectivos, pero no están exentos de riesgos, porque pueden estimular a algunos funcionarios a favorecer a un grupo empresarial con la expectativa del eventual cargo.  Esto es más común en instituciones de regulación de la actividad económica, donde uno de los cargos más apetecibles del regulador es en la empresa o actividad regulada, que suele tener condiciones laborales muy superiores (lo que denomina la “captura del regulador”). Parte de esos riesgos se pueden mitigar con límites a las transferencias entre el sector privado y el público, pero no se eliminan.

V.               Divulgación de la acción política de la empresa

Hay una natural desconfianza sobre la acción política de las empresas, mayormente derivada del ejercicio de poder las grandes multinacionales para influenciar a los gobiernos.  Poco a poco se están aceptando algunos aspectos de esa participación política y, concurrentemente crecen las demandas de información pública sobre esas actividades.  Esto es impulsado no solo por el recelo de la sociedad sino además porque algunos stakeholders, en particular los accionistas, tienen derecho a saber en que se usan los recursos de la empresa, y si en la RSE se exige que su uso sea efectivo, cuanto más en la RPE.

Son todavía muy pocas las empresas que reportan sobre estas actividades.  Sin embargo, hay varias iniciativas que promueven esta transparencia donde las más destacables son las calificadoras de sostenibilidad y el GRI. Un buen ejemplo es el cuestionario de RobecoSam, empresa calificadora de sostenibilidad (proporciona la información para el Dow Jones) que pide amplia información cuantitativa y cualitativa sobre las actividades de las empresas.   Por ejemplo, el cuestionario para la evaluación de las empresas mineras y de materiales incluye un capítulo 1.5 Policy Influence, que cubre algunos aspectos, aunque desde un punto de vista de mitigación de riesgos, bajo la premisa de que “las contribuciones excesivas a campañas políticas, gastos en cabildeo y contribuciones a asociaciones gremiales y otros grupos exentos de impuestos puede dañar la reputación de las empresas y crear riesgos de corrupción…..en este criterio RobecoSAM evalúa la cantidad de dinero que las empresas asignan a organizaciones cuyo principal papel es influenciar las políticas públicas, la legislación y las regulaciones.” (énfasis añadido).  Nótese que la preocupación es sobre la cantidad de dinero y las “contribuciones excesivas”, como si las “normales” no pudieran ser perniciosas.  Nótese además que deben obtener la información directamente de la empresa, no de sus publicaciones, con las consecuentes reservas sobre su confiabilidad.  Pero, por lo menos se preocupan del tema y lo ponen sobre el radar de las empresas.

Vigeo Eiris una de las calificadoras líderes en Europa califica estas actividades políticas en tres niveles: (1) liderazgo, sobre el compromiso de la empresa de asegurar transparencia e integridad en sus prácticas de cabildeo y sus procesos internos de control; (2) implementación, sobre los procesos internos de educación, la publicación detallada de sus actividades y de sus posiciones en los aspectos políticos; y (3) resultados, donde se analiza la calidad de la información presentada, los escándalos en que pueda haberse verse visto involucrada y la posición sobre el tema de sus accionistas.  El grado y tipo de influencia que puedan haber tenido es prácticamente imposible de evaluar.

El GRI tiene un estándar de reporte sobre el tema:  GRI 415: Política Pública dentro de los estándares sociales.  Incluye la participación de las organizaciones en el desarrollo de la política pública a través de actividades como el lobbying [7] y las contribuciones financieras o en especie a partidos políticos, políticos o causas.

1.2 La organización informante debería informar de: 1.2.1 las cuestiones significativas en las que enfoque su participación en el desarrollo de las políticas públicas y en actividades de lobby; 1.2.2 su postura con respecto a dichas cuestiones y cualquier diferencia existente entre las posturas que defiende a través de la actividad de lobbying y las políticas, objetivos u otras posturas públicas declaradas. (énfasis añadido)

Parece una recomendación muy laudable pero quizás sea muy optimista en pensar que las empresas reportarán sobre sus contradicciones entre lo que dicen y lo que hacen.  Ello no obsta para que la sociedad se lo exija a las empresas.

En función del texto precedente y de la discusión en este artículo, un título más apropiado para este estándar sería “Políticas públicas y política”, ya que cubre ambos aspectos. Pero ello refleja lo que comentábamos al principio y es que el tema todavía es de desarrollo incipiente y no hay uniformidad de criterios.

Y en la medida que el público tenga mayor información, mejora la posibilidad de que se exijan estos reportes y que el comportamiento político de las empresas sea más responsable.  En EE.UU. se produce in informe, el CPA-Zicklin Index of Corporate Political Disclosure and Accountability, que mide las políticas y prácticas de transparencia en las contribuciones políticas (partidistas) de las 500 empresas del Índice S&P 500 (uno de los cuatro frentes de este artículo).  El informe anual del 2017 muestra grandes progresos en la transparencia y gestión de las donaciones políticas (p.e., más del 30% de las empresas prohíben esas contribuciones y en más del 40% son aprobadas por el Consejo). Producen un índice basado en información pública de respuestas a 24 preguntas sobre los beneficiarios, políticas internas (policies), procesos de gestión e información, sobre las contribuciones a diversos candidatos, partidos, comisiones, campañas políticas, asociaciones de cabildeo de política, etc. No emiten juicio sobre el destino ni sobre las cantidades de los recursos pero la forma en que se gestionan internamente es información valiosa.

VI.            Reacción de la sociedad

¿Reacciona la sociedad ante las posiciones políticas que toman las empresas?  Para responder a esta pregunta hay poca evidencia sólida.  Si bien es cierto que en principio parece haber un rechazo emocional, de tipo general, a que las empresas intervengan en política partidista, la reacción de la sociedad no se manifiesta de forma notoria ya que las actividades reales suelen ser de poco conocimiento público.  Y este es solo uno de los componentes de la RPE.  En los casos en que alguna empresa toma una posición relativamente notoria, por ejemplo, a favor de la inmigración o contra el cambio climático, la reacción de la sociedad se hace notar en los medios sociales, pero suele ser poco sistemática, de corto plazo.

En la serie de cuatro artículos sobre el activismo de líderes empresariales (una manifestación de la responsabilidad política) comentábamos que la actividad va en aumento, pero que, de las pocas evidencias empíricas, se deducía que la sociedad tiene una posición muy dividida sobre lo apropiado de estas intervenciones y que es considerada una actividad que conlleva muchos riesgos para la empresa.  Es de destacar que la discusión en esos artículos era de tipo general y no se refería específicamente a los componentes de la RPE, desagregados.  Es posible que la sociedad reaccione más claramente si las preguntas se refieren, por ejemplo, a política partidista por una parte y al apoyo al desarrollo de las instituciones de la gobernanza pública por otra.  Y cada país es diferente:  En EE.UU. los temas de cambio climático, homosexualidad e inmigración, dividen a la población en tanto que en Europa tiende a haber más consenso. 

Lo que si es cierto es que el interés, tanto por el activismo como por la RPE en general, esta creciendo, en algunos casos de una base case cero y en otros ya ha comenzado a establecerse como tema de interés público.  Pero falta mucho camino por recorrer, y el progreso dependerá de la transparencia de las empresas en estos temas, voluntaria o forzada.

VII.          En resumen

La responsabilidad política de la empresa es un tema relativamente novedoso, sobre el cual todavía no hay consenso sobre lo que involucra y sobre las actividades que puedan considerarse positivas o perniciosas, ni como evalaurlas.  En principio es un tema controversial porque existe un sesgo hacia uno solo de sus aspectos, el cabildeo y el involucramiento en la actividad partidista, percibido como esfuerzos para anteponer los intereses de la empresa por sobre los de la sociedad.  De hecho, este el es foco de atención de las instituciones calificadoras de sostenibilidad y del estándar pertinente del GRI.

Pero como hemos visto en la discusión precedente, la responsabilidad política de la empresa es un tema mucho más amplio y su participación en actividades políticas y de política pueden hacer una contribución positiva al desarrollo de la sociedad. 

Esto no quiere decir que todos los actores de la sociedad civil estarán de acuerdo sobre lo que constituye comportamiento políticamente responsable, de la misma manera que no concuerdan sobre lo que es comportamiento socialmente responsable.”  [8]

Y, como en toda la actividad empresarial, donde puede haber conflicto de intereses entre las partes es necesario estar alertas para que estas actividades no causen daño y promuevan el bien de la sociedad.  Para ello es crítico el seguimiento y control de algunas de esas actividades por parte de los gobiernos y las instituciones de la sociedad civil y para ello es indispensable la transparencia y rendición de cuentas con responsabilidad (accountability) por parte de las empresas.  Pero ello está en un estado muy incipiente y siempre será difícil de lograr por los intereses involucrados.  Ello no obsta para que no se desarrolle la RPE.



[1] The Political Roots of Corporate Social Responsibility (David A. Detomasi, Journal of Business Ethics, Vol. 82, No.4, nov. 2008, solo disponible por subscripción).

[2] En EE. UU persiste la prohibición de las donaciones por parte de las empresas a los partidos políticos y sus campañas electorales, pero en el caso Citizens Unites v. FEC, la Corte Suprema decidió que las empresas podrían hacer campaña política por/contra candidatos, que tenían el derecho de expresarse como las personas naturales y que debían identificarse y la procedencia de los recursos para que los accionistas y el público pudiera tomar sus decisiones sobre la gestión de los recursos y la credibilidad o intereses de esas empresas.

[3] El termino cabildeo es poco usado para referirse a estas actividades, es más común usar el término en inglés lobbying aunque existe la palabra adecuada en español.  Según el diccionario de la RAE, Cabildear: Hacer gestiones con actividad y maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporación. 

[4] La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, (organización constituida por 34 países de los más desarrollados) ha publicado un folleto Transparency and Integrity in Lobbying donde se incluyen diez principios para estos fines, dirigidos mayormente a los gobiernos.  Las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales no mencionan la palabra “lobbying”.  Hay un vacío sobre el comportamiento empresarial en este sentido.

[5] Si bien muchos lo ven como un evento elitista, es a ese alto nivel de liderazgo que las discusiones pueden tener impacto.  Aunque podría ser mas incluyente con los que son el objeto de las decisiones.

[6] Ver El papel público del sector privado (una versión resumida apareció en Harvard Business Review, América Latina, abril 2008).

[7] El GRI no usa el término español de cabildeo en su versión en español de los estándares.

[8] CSR Needs CPR : Corporate Sustainability and Politics, Thomas P. Lyon y otros 12 autores, California Management Review, 2018, Vol. 60, No. 4, disponible por subscripción.



domingo, 9 de diciembre de 2018

La responsabilidad del sector público ante la sociedad



Los príncipes y los gobiernos son mucho más peligrosos que los otros elementos de la sociedad.
Nicolás Maquiavelo, 1469-1527.


El arte de gobernar consiste, de hecho, en ordenar la vida de tal manera que el interés egoísta
(de personas y empresas) conduzca a lo que es justo.
 Antonio Genovesi, economista político, 1713-1769.
(el paréntesis es añadido)


I.                Introducción

La inmensa mayoría de la literatura sobre la responsabilidad de los sectores de la sociedad se refiere a la responsabilidad de sector privado. Pero está claro que éste no ejerce su responsabilidad en el vacío, lo hace en el contexto de las actuaciones de los gobiernos y del resto de la sociedad.  En otro artículo hemos analizado la responsabilidad de la sociedad civil [1] y en este artículo, para completar el círculo, analizaremos la responsabilidad de los gobiernos ante la sociedad y en particular su responsabilidad para que el sector privado pueda ejercer la suya.  No nos referiremos a las obligaciones del sector público de proporcionar los servicios que le competen como salud, educación, infraestructuras, servicios públicos, defensa, policía, política económica, etc., nos referimos a sus responsabilidades que van más allá de cumplir con sus obligaciones fundamentales.

Gran parte del sesgo a la preocupación sobre la responsabilidad el sector privado, en contraposición a la del sector público o la de la sociedad civil, se debe a que atribuimos a aquel sector una irresponsabilidad innata, que sus objetivos que no coinciden con los de la sociedad, que buscan el lucro a toda costa y en el corto plazo, que si no fueran controlados por el sector público y la sociedad civil explotarían a los ciudadanos, etc. etc.  La sociedad y los gobiernos reclaman comportamientos más responsables.  Si bien esto puede parecer una caricaturización, es la visión de muchos. 

En contraposición, la percepción de muchos es que el sector público sí tiene los objetivos alienados con los de la sociedad y cuyo objetivo principal es el mejoramiento de la calidad de vida de la población, de que el sector público está más allá del bien y del mal.  Que no tiene conflicto de intereses. También esta es una caricaturización, pero está más cerca de la percepción, (¿por indiferencia o impotencia?) generalizada del público.  Ni los unos son tan malos ni los otros son tan buenos.  Todas las generalizaciones son falsas, incluyendo esta de que todas las generalizaciones son falsas. 

Se escribe mucho sobre la responsabilidad ante la sociedad del sector privado, pero poco o nada sobre la del sector público, ante la sociedad y ante el mismo sector empresarial.  Con este artículo pretendemos cubrir algo de la brecha.  Si bien el papel más importante lo ejercen los gobiernos nacionales o federales, las consideraciones aquí analizadas aplican igualmente a los gobiernos locales, desde el provincial o estadual, hasta el municipal más pequeño, claro está cada uno en función de sus capacidades.

No son solo las empresas las que tienen una licencia social para operar sino también la tienen los gobiernos.  La gran diferencia es que el sector privado depende además de la licencia legal que otorga el gobierno, que puede ser revocada, en tanto que al gobierno se la otorga la ciudadanía, que también puede ser revocada por esa ciudadanía, pero que por pasividad, costumbre o atomización de opiniones no es ejercida (“Curiosamente, los votantes no se sienten responsables de los fracasos del gobierno que han votado”. Alberto Moravia, escritor, 1907-1990).  En sociedades democráticas existe el recurso del voto, pero si se ejerce, en general, se hace al margen del cumplimiento de los gobiernos de sus responsabilidades.  Es un tema político más que de eficiencia y efectividad en su cumplimiento.  De hecho, es muy difícil exigirle responsabilidad ante la sociedad ya que no existe consenso sobre cuales son esas responsabilidades, aparte que son muy pocos los gobiernos que están conscientes de ellas y mucho menos que reportan sobre su ejecución.  En la mayoría de los gobiernos nacionales y subnacionales se opera como si esas responsabilidades no fueran exigibles.  Pero, exigibles o no, siendo una institución de la sociedad, tienen sus responsabilidades de la misma manera que las empresas y la sociedad civil.  Es lo que comentamos a continuación.

II.             Responsabilidades del sector público ante la sociedad

Es obvio que las actividades de las empresas están determinadas por el entorno que la sociedad crea y recrea continuamente y en este entorno juegan un papel fundamental los gobiernos nacionales, locales y las instituciones de la administración pública. Pero lamentablemente la visión que se suele tener de los gobiernos y de sus instituciones es de que sus actividades son relativamente restrictivas, suelen priorizar el papel de controlador de la actividad económica ante el de estimulador.  El burócrata enfrente un sistema de incentivos y castigos muy asimétrico, puede ser penalizado por lo que va mal, pero no es premiado por lo que va bien.  En lo referente a las prácticas responsables de la empresa, este papel, aun si estuviera bien ejercido, se cree que debería limitarse a regular las conductas que la sociedad considera inaceptables y estimular las que puedan contribuir a un mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad. 

El papel del gobierno puede y debe ser mucho más amplio.  En los últimos años se ha expandido e intensificado el interés y las actividades de la sociedad en exigir mayor responsabilidad al sector público.  Asimismo, las instituciones supranacionales, por ejemplo, la Comisión Europea y las Naciones Unidas, han intensificado sus sugerencias (¿exigencias?) para que los estados preparen políticas conducentes a la responsabilidad empresarial y acciones tendentes a su propia responsabilidad.  En Europa piden a los países la preparación de estrategias nacionales de RSE, de planes para asegurar el respeto a los Derechos Humanos, modificaciones a las políticas públicas de adquisiciones para permitir favorecer a los proveedores responsables, entre muchas otras medidas. Las Naciones Unidas han promovido el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para contribuir al desarrollo económico y social, que requiere de la adecuación de las políticas públicas y las acciones de los gobiernos y la participación de la empresa privada y la sociedad civil en su logro. 

Para enfrentar sus propias responsabilidades y propiciar el comportamiento empresarial responsable los gobiernos tienen la responsabilidad en seis grandes frentes y si no ejercen estas funciones de forma efectiva, las empresas no tendrán el marco conducente para poder llevar a cabo sus actividades productivas con responsabilidad social y ambiental, ni la sociedad se podrá beneficiar de todo ello.  A continuación analizamos estos seis frentes de responsabilidad y, cuando es pertinente, los ponemos en el contexto de la responsabilidad de la empresa.

Seis responsabilidades del sector público

Gestión eficiente de los recursos públicos
Gestión del entorno macroeconómico y de negocios
Regulador y representante de la sociedad
Agente económico
Promotor de prácticas responsables
Rendición de cuentas con responsabilidad


1.      Gestión eficiente de los recursos públicos (o sea, de todos) que le han sido encomendados.

Así como en el caso de las empresas su primera responsabilidad ante la sociedad es la gestión eficiente y efectiva de los recursos que le son encomendados, para poder retribuir a los aportantes de esos recursos y para ser sostenible y cumplir con el resto de sus responsabilidades, también los gobiernos tienen esa misma responsabilidad como prioritaria.  Pero con una importante diferencia.  En el caso de las empresas los recursos son de un grupo específico de personas y pueden (no deben) decidir malgastarlos.  Pero en el caso del sector público los recursos que gestionan son de todos los habitantes del país, su gestión les ha sido delegada cuando los dirigentes han sido seleccionados.  Gestionan “nuestros” recursos. ¿Cuántos gobernantes están conscientes de esto?

Y esta responsabilidad se complica mucho más ya que el sector público no es grupo homogéneo, con motivaciones e incentivos comunes.  Es una colección de personas e instituciones cada una de ellas con objetivos diferentes, algunos netamente políticos, algunos económicos, y algunos movidos por la voluntad de servir a la sociedad.  En toda institución puede haber incongruencia de objetivos.  Muchas empresas tienen visión cortoplacista y obsesión por el lucro y no es fácil alinear sus objetivos con los de la sociedad.  Paralelamente, muchos responsables de la gestión pública tienen objetivos de corto plazo, tomando las decisiones con criterios políticos y personales de mantenerse en el poder.

De la misma manera que le pedimos a las empresas que antepongan los intereses de la sociedad les debemos exigir a los gobiernos que antepongan el bienestar de los ciudadanos en la gestión de los recursos.  No hace falta detallar ejemplos de esto, seguramente el lector tiene muchos.  Baste recordar las promesas electorales con criterios netamente políticos, no usando criterios de largo plazo, de eficiencia y efectividad en la gestión de los recursos.

Uno de los problemas más candentes en esta gestión eficiente y eficaz de los recursos públicos es la corrupción.  Los gobiernos gestionan cantidades de dinero que apabullan a los recursos que gestionan los dirigentes y funcionarios en su vida personal. Un pequeñísimo porcentaje de aquellos recursos puede cambiarles la vida.  Generalmente los funcionarios públicos están relativamente mal pagados (algunos dirán que su remuneración es compatible con su productividad) y son muy sensibles a estos “aumentos” de ingresos.  Pero por cada corrupto hay un corruptor, no es exclusividad de sector público pero el punto débil es el corrupto. Solamente en los países más desarrollado se prioriza al corruptor en las penas, que suelen ser monetarias, y cubiertas por las empresas.  Para el corrupto, la pena puede ser la privación de la libertad.   El cualquier caso, es responsabilidad de los gobiernos prevenir y perseguir esta mala utilización de recursos públicos.

Y como en el caso de las empresas que tienen muchos grupos de stakeholders, los gobiernos también los tienen, pero en su caso la materialidad es mucho más sencilla, no hay que hacer mucho análisis, sus stakeholders críticos no son el partido, no son los ciudadanos que votaron por ellos, son todos los ciudadanos.  El lector estará pensando que esto es una ilusión, lo es, pero necesitamos recordárselo a los dirigentes del sector público en todo momento.  Sus “clientes” son los ciudadanos.

2.     Gestión del entorno macroeconómico y de negocios

El desarrollo económico y social del país debe ser la prioridad del gobierno, pero para hacerlo necesita del concurso del sector privado, principal empleador y productor de bienes y servicios.  Y este, para llevar a cabo sus funciones, requiere de un entorno macroeconómico y de negocios conducente al desarrollo de su actividad empresarial.  Desde la estabilidad económica hasta las regulaciones para la creación, funcionamiento y disolución de empresas.  Si las empresas pueden dedicar sus recursos a fomentar a la producción de los bienes que la sociedad demanda y a la creación de empleos dignos, en vez de distraer su atención en la lucha contra regulaciones confusas, onerosas o deficientes, o en la lucha contra los riesgos ocasionados por la incertidumbre macroeconómica, ambas partes pueden contribuir a la prosperidad económica.  En la medida que el gobierno, a través de sus políticas públicas, ejerce su papel fundamental con responsabilidad, las empresas podrán ejercer el suyo, también con responsabilidad.

En ocasión de la aprobación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, se ha enfatizado mucho el papel del sector privado, para complementar y respaldar las acciones del sector público, principal responsable de su logro.[2]  Se han producido decenas de guías para su contribución y su reporte (ver De cómo los Objetivos de Desarrollo Sostenible pueden contribuir al greenwashing). Se le está asignando un papel clave, pero en toda la discusión se ha ignorado el papel del sector público en no obstaculizar y facilitar esa acción del sector privado. Esto nos llevó a destacar una omisión en los ODS y proponer uno nuevo, el numero 18, para subsanar estas deficiencias (¿Falta algún Objetivo de Desarrollo Sostenible?).  No es que se vaya a adoptar nada de la propuesta, la comentamos porque es muy indicativa de la responsabilidad del sector público.  En el artículo proponíamos el nuevo objetivo y sus metas:

Objetivo 18: Promover el desarrollo de un clima de negocios conducente a la operación de las empresas para que puedan contribuir al logro de los 17 objetivos precedentes.

Meta 18.1: Reducir obstáculos a la creación, operación y disolución de empresas de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, en los aspectos laborales, comercio doméstico e internacional, inversiones y respeto a los derechos de la propiedad privada y promover un ecosistema que apoye el desarrollo de las PyMEs.
Meta 18.2: Fortalecer las instituciones del sistema regulatorio de la actividad empresarial para que operen con mayor efectividad y eficiencia, en particular tomando en cuenta los costos y beneficios de las regulaciones.
Meta 18.3: Fortalecer el sistema jurídico y los sistemas de resolución de disputas para que las empresas tengan acceso a una justicia imparcial, eficiente en términos de costo y tiempos y efectiva en términos la resolución de los casos.
Meta 18.4: Preparar e implementar planes nacionales que garanticen la protección, respeto y remediación de los Derechos Humanos por parte de las empresas, en particular adecuando las legislaciones y regulaciones a las mejores prácticas internacionales.
Meta 18.5: Adecuar los códigos criminales para establecer penas personales a quienes cometan delitos como parte de sus actividades dentro de las empresas.
Meta 18.6: Coordinar los marcos legales entre los países para reducir la elusión fiscal, en particular la localización de ingresos y gastos, transacciones financieras entre empresas relacionadas y los precios de transferencia por bienes y servicios.

Nótese que no se pide el otorgamiento de incentivos especiales para las empresas, se trata en todos los casos de mejorar el clima de negocios para la empresa.  Nótese además las metas son balanceadas, piden un mejor clima de negocios, pero también incluyen el fortalecimiento de los instrumentos de control y del sistema de administración de justicia.

3.     Regulador y representante de la sociedad.

a.     Regulación de la responsabilidad

En este sentido son importantes las legislaciones, regulaciones y las instituciones de seguimiento y control.  Sin embargo, las legislaciones y regulaciones suelen ser incompletas e imperfectas y las instituciones relativamente deficientes.  Hay un rezago en la actualización de estos instrumentos en función del desarrollo económico y social.  Si las leyes y regulaciones son deficientes y/o las instituciones de supervisión de su aplicación son débiles, las empresas tendrán menos incentivos para ser responsables. 

Dependiendo del grado de desarrollo legal e institucional del país, el Estado debe legislar, regular y asegurar el cumplimiento de un número reducido de actividades que se consideren no negociables y básicas y dejar a la empresa y a sus partes interesadas la discreción para el comportamiento responsable.  Esta regulación debería afectar especialmente a cuestiones de obligatorio cumplimiento por su importancia y repercusión (condiciones laborales, seguridad social, seguridad y salud laboral, impacto medioambiental, igualdad, etc.), mientras que otros aspectos de tipo externo y social estarían necesitados más bien de apoyo e impulso público. La línea divisoria entre lo que debe ser obligatorio (y solo debe ser obligatorio aquello que se puede forzar su cumplimiento) y voluntario depende de ese nivel de desarrollo relativo y del poder del sector empresarial en el país.

Como comentábamos al principio, son comunes los abusos por parte de las empresas para maximizar sus beneficios en detrimento del bienestar de la sociedad.  Otro importante papel de las políticas públicas es entonces el de ejercer de representante de la sociedad y regular, controlar y supervisar los potenciales comportamientos irresponsables de las empresas.  Las políticas públicas deben buscar un balance entre el control de las prácticas perniciosas y la restricción de la creatividad y capacidad de innovación de las empresas. 

Este balance es sumamente difícil de lograr en la práctica y se debe hacer por aproximaciones sucesivas, en consulta con las empresas y las partes afectadas, evitando sobre reacciones que conllevan el riesgo de sobre regular las actividades de las empresas, poniéndoles una camisa de fuerza y restringiendo su capacidad de innovación. 

Y estas políticas públicas deben ser compatibles y en función de la capacidad institucional del Estado de supervisar y controlarlas.  Las leyes y regulaciones son solo el principio, lo importante es su implementación (enforcement). Son muchos los casos, particularmente en América Latina, donde se establecen regulaciones, por ejemplo, en temas medioambientales y laborales, que exceden la capacidad institucional del país, creando serios obstáculos a su seguimiento y fomentando la corrupción. El principal motor de la corrupción es la incompatibilidad entre las legislaciones y regulaciones y la capacidad de las instituciones de seguimiento y control. La responsabilidad del Estado incluye además la creación y operación efectiva y eficiente de estas instituciones.  Y es precisamente en este aspecto institucional donde hay una diferencia más pronunciada entre España y algunos países de América Latina y es donde más se debe trabajar en estos últimos.

Pero estas legislaciones, regulaciones e instituciones públicas, son sólo condición necesaria. Ya en el año 23 AC, Quintus Horatius Flaccus decía que “las leyes sin moralidad son inútiles” ("Leges sine moribus vanae).  Y en tiempos más modernos, Earl Warren, expresidente de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos recalcó: “No solamente la ley en una sociedad civilizada presupone el compromiso ético, presupone la existencia de una amplia área de la conducta humana controlada solo por normas éticas y no sujetas para nada a la ley.  Las leyes con solo una parte.  No se puede ni se debe regular todo el comportamiento.  Las empresas y la sociedad también deben poner su parte, con moralidad y ética.

b.     Legislación sobre la responsabilidad empresarial

Hay una creencia dentro de algunos gobiernos de que es necesario ir más allá de la regulación de conductas empresariales que no admiten discrecionalidad y se proponen legislaciones de tipo genérico.  En algunos países la legislación es a nivel nacional (India, que impone un mínimo de “gasto en RSE”) pero lo más común, a nivel nacional, son planes de acción o estrategias.  A nivel de gobiernos subnacionales descentralizados si se han aprobado legislaciones como comentamos más adelante.  Con las mejor de las intenciones, se pretende regular la responsabilidad empresarial, cuando no hay ni puede haber consenso sobre cuales son las responsabilidades de las empresas ante la sociedad, más allá de definiciones muy generales.  Cada empresa opera en un entorno muy específico lo hace muy difícil que se pueda plasmar en una ley (ver ¿Cómo interpretar LA definición de la RSE?).  La legislación debe entonces ser de tipo tan general que no tenga mordiente, o muy específica que ponga una camisa de fuerza a las actividades empresariales, penalizando a las que se portan bien para castigar a las que lo hacen mal.   

Ello no obsta para que algunos gobiernos lo hagan.  A nivel supranacional esta la disposición de la Unión Europea sobre diseminación de información no financiera que comentamos en la sección 5 a, que debe ser transpuesta a las leyes nacionales. [3] A nivel nacional, en España la Ley de Economía Sostenible (4 de marzo del 2011 incluye los artículos 35 y 39 sobre la RSE en general (transparencia, buen gobierno, condiciones laborales, respeto al medio ambiente, etc.) de las empresas a las cuales aplica esa ley.  El Código de Buen Gobierno, aplicable a las empresas que cotizan en bolsas de valores, también incluye algunas disposiciones (consejo directivo, no discriminación, gestión de la RSE, reportes, etc.), aunque no son de cumplimiento obligatorio [4]. 

A nivel subnacional algunos ejemplos son el pionero de la Ley de responsabilidad social empresarial en Extremadura (9 de diciembre del 2010), la Ley para el fomento de la responsabilidad social de la Comunidad Valenciana (14 de septiembre del 2018) y, en América Latina la Ley de Responsabilidad Social Empresaria de la Provincia de Mendoza (24 de octubre del 2012). Estas leyes suelen establecer algunas obligaciones para las empresas y el mismo gobierno, creación de consejos asesores, disposiciones para la presentación de información sobre las actividades empresariales y para la promoción, certificación y premios a la responsabilidad.  Más adelante comentamos estos últimos aspectos (el lector interesado en detalles sobre el contenido de estas leyes y los problemas que pueden conllevar pueden leer el artículo ¿Se debe legislar la RSE?: El intento valenciano, donde presentamos un análisis crítico de un caso).

4.     Agente económico

El Estado es en casi todos los países el agente económico más poderoso y por ende tiene la responsabilidad de dar el ejemplo en su propia administración de recursos humanos, temas medioambientales, transparencia, etc.  y fomentar prácticas empresariales responsables a través de sus contrataciones y compras. 

El Estado no solo maneja la administración pública, uno de los principales empleadores del país, sino que además suele tener una gran cantidad de empresas e instituciones públicas más o menos autónomas, algunas con fines de lucro.  A veces se piensa que, porque el Estado es el representante de la sociedad, está exento de supervisión y control de sus prácticas responsables o es menos susceptible de supervisión pública.  Muchas veces esto se limita a temas de transparencia.  Pero a pesar de tener un objetivo social, también debe ver sus responsabilidades en el contexto más amplio de ser una institución.  Es cierto que en muchos casos no tiene los conflictos inherentes a las empresas con fines de lucro, entre beneficios propios y beneficios para la sociedad.  Ello no obsta para no exigirle responsabilidades en todos los ámbitos de su actuación.  Y, en este sentido, las empresas públicas, con fines de lucro, no se deben distinguir de las empresas privadas.

Por ejemplo, el Estado debe establecer políticas de adquisiciones que exijan prácticas responsables a las empresas.  Las políticas de adquisiciones del Estado deben contener criterios de selección, que, si bien prioricen el mejor precio, también deben incluir criterios de prácticas responsables (laborales, género, medioambientales, corrupción, transparencia, etc.) en sus proveedores.

La Directiva 2014/24/EU de la Unión Europea permite introducir consideraciones sociales y ambientales en la selección de proveedores (artículo 67.2). Si bien la evaluación se debe llevar a cabo en base al precio o costo, usando criterios de costo-eficiencia, puede incluir las relaciones precio/calidad, que podrá incorporar aspectos cualitativos, sociales y ambientales. Es posible, además, favorecer proveedores que emplean personas en situación de desventaja (párrafo 36), requerir que sus productos tengan certificaciones sociales y ambientales (párrafo 75) y las condiciones del cumplimento del contrato de adquisición pueden incluir medidas para la promoción de igualdad de condiciones laborales, la conciliación del trabajo y vida familiar y la protección del medio ambiente (párrafo 98).  Esas disposiciones permiten incorporar criterios responsabilidad en las adquisiciones, pero no obligan a hacerlo.  Para tener vigencia en cada país, se debe transponer la Directiva en las leyes nacionales, y es así donde podría hacerse la inclusión de estos criterios como obligatoria.  En América Latina no existe una institución supranacional que regule estas contrataciones y adquisiciones y se deberán observar las legislaciones nacionales, pero la directiva europea puede servir de modelo.

Y como agente económico tiene la responsabilidad de usar los recursos públicos para garantizar la justicia social, por lo que debe velar por el desarrollo de una sociedad más justa y equitativa, ya sea a través de la redistribución de la riqueza, vía los impuestos, o a través de las instituciones que velan por esa justicia.  En este sentido, como ya hemos comentado, el Estado tiene la responsabilidad de hacer una utilización eficiente y efectiva de los recursos que maneja.  Mal puede pedir a las empresas que paguen todos los impuestos que tocan, puntalmente, si no los utiliza de la mejor manera posible.

5.     Promotor de prácticas responsables

a.     Promoción vía facilitación

Aparte de dar el ejemplo, el Estado también juega un papel fundamental en la promoción de prácticas responsables en el resto de las instituciones, tanto privadas como en la sociedad civil.  La principal actividad que puede desarrollar es la contribuir a la educación, conocimiento y difusión de las prácticas responsables.  Por ejemplo, puede promover la creación de asociaciones de empresas privadas para que intercambien experiencias, promover la enseñanza en las escuelas y universidades públicas y crear mecanismos de difusión como por ejemplo un portal de internet con los recursos accesibles en el país y buenas prácticas relevantes de otros países. También puede promover y participar en eventos y publicaciones de difusión, preparación y diseminación de buenas prácticas.

Para llevar a cabo estas actividades no se debe descartar la creación de una institución especializada que promueva y difunda las prácticas responsables en el mismo sector público y en las empresas privadas y que promueva el diálogo entre las partes y con la sociedad civil.  Si se crea, debe ser una institución con responsabilidades medibles y con rendición de cuentas (accountability), con actitud proactiva.  En algunos países se han creado Consejos Asesores, que son un buen comienzo, pero que pueden ser insuficientes, al caer en actitudes pasivas.  El Consejo Estatal de Responsabilidad Social de las Empresas, CERSE, de España es un buen ejemplo de cómo no hacerlo (ver Promover la RSE en España). Un buen ejemplo es el Consejo Asesor de Responsabilidad Social de Costa Rica. [5]

Una responsabilidad destacable de promoción se refiere al estímulo u obligación del reporte de las prácticas responsables de las empresas ya que vía el reporte se le proporciona información a la sociedad para que esta también ejerza su responsabilidad de exigir responsabilidad a las empresas y se promuevan las prácticas responsables.  De la misma manera, también debe ser responsabilidad del Estado reportar sobre sus actividades, lo que comentaremos más adelante.

Hay un gran debate sobre la obligatoriedad o voluntariedad del reporte (ver Obligatoriedad del reporte de sostenibilidad: ¿Bajo qué condiciones?).  Como todo, la obligatoriedad tiene ventajas y desventajas, pero lo cierto es que el gobierno y sus instituciones (por ejemplo, las Comisiones de Valores) no pueden permanecer indiferentes al tema, por lo menos para las grandes empresas.  El gobierno puede facilitar el proceso produciendo guías de aplicación voluntaria para el reporte, teniendo en cuenta los lineamientos que ya existan a nivel global.

Sobre esto, la Directiva 2014/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014 estableció requerimientos para el reporte de información no financiera y de diversidad (protección del medio ambiente, responsabilidad social y trato a los empleados, respeto a los derechos humanos, anticorrupción y soborno y diversidad en los Consejos) para las más grandes empresas (unas 6.000), que fue transpuesta a la legislación española en un Real Decreto Ley 18/2017 del 24 de noviembre, publicado en el Boletín Oficial del Estado.  De nuevo, en los países de América Latina no hay instituciones supranacionales que se preocupan por estos temas y dependen en su mayor parte de la voluntariedad de las empresas, los requerimientos de las bolsas de valores, para aquellas que cotizan y de las demandas de los stakeholders con poder.

El Estado también puede promover prácticas responsables participando en iniciativas supranacionales, como por ejemplo los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Obviamente que todas estas actividades del sector público en la promoción de prácticas responsables debe ser coordinada con los esfuerzos de organismos e instituciones multinacionales o multilaterales que también producen guías para el comportamiento, en especial aquellas relacionadas con la regulación voluntaria, las regulaciones internacionales que no adquieren el carácter de ley en los diferentes países, como por ejemplo las Guías para Empresas Multinacionales de la OECD y las iniciativas multinacionales sobre corrupción y evasión y elusión fiscal, o los estándares de reporte del Global Reporting Initiative, GRI, los lineamientos de reporte integrado del International Integrated Reporting Council. 

b.     Promoción vía legislación

En algunos casos excepcionales la promoción de la responsabilidad empresarial se plasma en legislaciones como las mencionadas arribas, aunque lo más común es hacerlo como parte de las actividades normales de alguna institución gubernamental, a veces incluida como parte de Planes o Estrategias nacionales o subnacionales.  En el caso de promoción vía legislación el gobierno adquiere un compromiso más firme de hacerlo, exigible por la ciudadanía, lo que requiere que el gobierno informe debidamente de sus actividades y sus resultados, lo cual no tiene buenos precedentes.

c.     Promoción vía premios, certificaciones e incentivos

Con la mejor de las intenciones son muchos los gobiernos que organizan premiaciones a las prácticas responsables de las empresas.  Se pretende estimularlas tanto vía el deseo de ganar el premio, con la publicidad y posible impacto reputacional que ello conlleva, como para ser imitadas como buenas prácticas con efecto demostrativo.  Lamentablemente estos premios, tanto por parte de instituciones independientes como de gobiernos conllevan muchos riesgos y no es fácil otorgarlos con efectividad.  Muchas veces se premia la calidad de la información presentada, que no es verificada, y las buenas intenciones, más que lo que se debería premiar que es el impacto que han tenido esas prácticas responsables y su sostenibilidad en el tiempo, no deben ser efímeras (para una extensa discusión de estos potenciales problemas ver Como no otorgar premios de responsabilidad empresarial).

Igualmente, para estimular prácticas responsables, algunos gobiernos promueven y, en el peor de los casos, la hacen ellos mismos, una certificación de la responsabilidad de las empresas.  Ello les otorga a las empresas un “certificado de buena conducta”.  Esto tiene los mismos riesgos de los premios mencionados, con el agravante de que la certificación es percibida como más permanente y más amplia.  No es solo una práctica la que se premia, se certifica la “responsabilidad” de la empresa, estimulando la percepción de que es “totalmente” responsable. Y la práctica nos ha demostrado que empresas que son calificadas como socialmente responsables siempre tienen algunas actividades calificables como irresponsables. Esto conlleva también un riesgo moral y de conflicto de intereses para los gobiernos al aparecer que favorecen a algunas empresas, que les otorgan su respaldo como representantes de la ciudadanía.  Ni las certificadas son totalmente responsables, ni las no certificadas son irresponsables. 

En muchos estudios se ha demostrado que los incentivos para portarse bien pueden resultar contraproducentes.  Al principio de su introducción parece que funcionan, que estimulan el comportamiento responsable, pero a la larga se desarrolla la creencia de que portarse bien es algo excepcional, cuando debe ser lo normal.  ¿Por qué deben los gobiernos incentivar a las empresas para que cumplan con su responsabilidad ante la sociedad?  A largo plazo es más efectivo un programa de desincentivos a la irresponsabilidad, por ejemplo, la diseminación de prácticas empresariales irresponsables demostrables para que la sociedad actúe.  ¿Son efectivas las publicaciones de listas de deudores morosos o de evasores fiscales? [6].

Y algunas legislaciones promueven prácticas responsables a través de ayudas o subsidios financieros a algunas prácticas, como por ejemplo al uso de energía renovable o la contratación de personas en desventaja social (puede ser más efectivo apoyar a las organizaciones de la sociedad civil que gestionan el tema que a las empresas con fines de lucro) .  Este tema debe manejarse con suma cautela, por las razones mencionadas arriba sobre la adicción a los incentivos.  En este caso con el problema adicional del impacto sobre las finanzas de los gobiernos, que es muy posible que en caso de restricciones presupuestarias deban eliminarse, creando incertidumbre e impactos negativos en las empresas. Existen usos alternativos de estos recursos fiscales que pueden tener mayor efectividad. La alternativa mencionada arriba de favorecer a las empresas responsables a través de las compras públicas responsables es fiscalmente más neutral y puede ser más efectivo en el largo plazo.

6.     Rendición de cuentas con responsabilidad (accountability)

Así como la sociedad y algunos gobiernos exigen a las empresas que reporten sobre sus actividades, el sector público también tiene esa responsabilidad, aunque no se le exige de forma sistemática.  Esta responsabilidad es aún mayor, no solo porque ostenta el mayor poder del país (con el poder vienen responsabilidades) y se lo exige a otros, sino además porque gestiona los recursos que pertenecen a la sociedad. Esta rendición de cuentas sobre la eficiencia y efectividad de la gestión de los recursos no está muy arraigada. A veces lo hacen ante los Congresos, pero suele ser un reporte sobre la gestión presupuestaria, en que se gastó cuanto, más que sobre los logros e impacto de los recursos utilizados. Y la alternativa de pedirlo a la hora de las elecciones no es efectiva. En esos momentos la preocupación se centra en discusiones políticas, y nos dicen lo que quieren como quieren.  Hoy por hoy es muy difícil evaluar la efectividad y eficiencia del gobierno. 

Anta la generalizada escasez de estos recursos la ciudadanía debería exigir la aplicación a los gobiernos de los mismos estándares de transparencia que exige a las empresas.  Pero no hay mecanismos para organizar a la ciudadanía a que lo exija.  Dependerá de la iniciativa de los gobiernos. La rendición de cuentas con responsabilidad (accountability) puede parecer una utopía, pero no deja de ser una de las responsabilidades del sector público. [7]

Recordemos que la principal responsabilidad de la administración pública es la utilización eficiente de los recursos de los contribuyentes y demás recursos que están bajo su control.  En este sentido es destacable que la ley valenciana de RSE establece que “………se avanzará en la reducción y/o supresión de las cargas administrativas, la racionalización y simplificación de los procedimientos administrativos, para dotarlos de mayor celeridad, eficacia y eficiencia en su gestión, de acuerdo con los principios de buena administración…...”. Sería altamente recomendable que en la memoria anual que se ofrece en la ley el foco fuera en los resultados logrados en este objetivo, más que en la descripción de las actividades llevadas a cabo.

III.           En resumen

El sector público tiene responsabilidades ante la sociedad que van más allá de proporcionar efectiva y eficientemente los servicios públicos que son su responsabilidad natural (educación, salud, infraestructuras, servicios públicos, defensa, protección ciudadana, administración de justicia, redistribución de ingresos, etc.).  Su primera y más importante responsabilidad es la gestión de los recursos públicos de forma efectiva y eficiente, con transparencia y accountability.  También debe establecer entornos favorables para que estas empresas contribuyan al desarrollo económico y social y al bienestar de la sociedad. Pero debe proteger a la sociedad de los potenciales abusos de las empresas, a través de regulaciones y legislaciones efectivas, como representante que es de la sociedad.  Debe promover las prácticas responsables en las empresas sin tener que acudir a subvenciones financieras. Y los gobiernos deben dar el ejemplo a través de su propio comportamiento responsable, en su función de agente económico de gran envergadura.





[3] Existen demás un gran número de iniciativas supranacionales de aplicación voluntaria.  Ver Ecosistema global de regulación de la responsabilidad de las multinacionales

[4] Ver la serie de artículos donde analizábamos la RSE en el Código de Buen Gobierno.

[5] El suscrito es miembro de uno de gobierno subnacional que se ha reunido físicamente una vez en tres años y virtualmente nunca.

[6] Un programa de estímulo a la lectura en niños en Nueva York les pagaba un dólar por cada libro leído.  El programa en efecto aumento la lectura, pero cuando cesó, los niños volvieron a su hábitos normales y muchos consideraron que para leer había que pagarles (ver Sin  incentivos no hay paraíso).

[7] A finales del 2016 se presentó un documento de guías para la preparación de informes integrados para entidades del sector público (Integrated thinking and reporting: Focusing on value creation in the public sector. An introduction for leaders. World Bank, septiembre 2016). Si bien no se refiere al gobierno como tal ya sea nacional o subnacional, estimula el desarrollo de una visión amplia y de largo plazo sobre los impactos de estas instituciones y la gestión de sus recursos.