Mucha alegría con
la aprobación del Acuerdo
de París sobre el Cambio Climático (léelo). “Histórico”,
“Transcendental”, “Éxito monumental”, “Sin precedentes”, son algunos de los
adjetivos usados. Ante los resultados de
las conferencias anteriores (el fracaso de Copenhague o del éxito parcial del
Protocolo de Kioto) el hecho de que haya habido consenso sobre algo ha sido motivo
de alegría. Se logró un acuerdo y todos
estamos contentos. Pero, ¿qué se logró con
este acuerdo ¿cómo se logró? ¿qué deficiencias tiene y dónde están?
¿Se necesita otro
artículo más sobre el Acuerdo de Paris? Todos estamos interesados en el asunto
del Cambio Climático, nos afecta a todos, pero es un tema tan complejo y tan
extenso que no es fácil entenderlo. En
este artículo analizaremos si está justificada la alegría. Intentaremos hacerlo de una manera sencilla,
pero con rigor. No nos limitaremos a
hacer un paseo periodístico.
El Acuerdo no es
tan bueno como el que necesitaría la
humanidad aunque permitirá avances en el
control de las emisiones pero, se confía mucho en que en el futuro los países
se portarán mejor que ahora. A lo
mejor tendremos que esperar que ocurran muchas catástrofes, para que se tomen acciones concretas con la
urgencia que el problema requiere.
De donde viene el problema
El clima está
cambiando y la ciencia lo atribuye a la acumulación de gases de efecto
invernadero, GEI, (dióxido de carbono, metano y óxido de nitrógeno mayormente [1] ) en la
atmósfera, generados por la actividad humana (antropomórficos) mayormente
ocurrida desde el comienzo de la revolución industrial de finales del siglo XIX
y principios del siglo XX.
¿Cuáles son las principales actividades que contribuyen
a las emisiones de GEI?: La
combustión de combustibles fósiles (generación de electricidad, vehículos de
combustión interna, aviación, plantas industriales) que generan mayormente dióxido
de carbono (CO2). La deforestación que libera metano y disminuye la absorción
de CO2 en la fotosíntesis; la producción agrícola que remueve el metano de la
tierra; la producción ganadera que genera metano en los eructos y desechos de
los animales; el deshielo que libera el metano retenido en el hielo. El óxido de nitrógeno, N2O, se produce
mayormente en las actividades agrícolas aunque también en las industriales,
transporte y generación de energía.
Hay algunos sectores que son particularmente
importantes en la generación de GEI. Algunos datos:[2]
90
empresas son responsables por dos tercios de las emisiones acumuladas de
GEI en el período 1971-2010, 83 de las cuales son empresas energéticas. La ganadería contribuye a más del 5% a las
emisiones totales, más o menos lo mismo que la industria de la aviación y la
tecnología de información combinadas. Otro de los grandes emisores es la
industria del cemento que contribuye
el 5% de las emisiones. La deforestación y el cambio en el uso de la tierra han contribuido el
15% de las emisiones. Cerca del 20% de las emisiones provienen de la combustión
de la gasolina en los vehículos. Más
del 40% de las emisiones provienen de las edificaciones
comerciales y residenciales a través del uso de energía y gases usados en
la refrigeración, calentamiento y aislamiento.
Los países que más
GEI generan son China (gran parte de
la generación eléctrica es con carbón, que emite mucho más CO2 que el gas
natural [3]) y EEUU por su producción industrial,
vehículos, consumo de carbón, etc. EEUU
tiene solo el 5% de la población mundial pero el país contribuye con casi el
19% de las emisiones globales. China
contribuye con el 23%. Otros grandes
emisores son los países de la Unión
Europea, India y Brasil. De allí que
la responsabilidad por la reducción de las emisiones no sea solo responsabilidad
de los países desarrollados.
Esto ha producido
ya un calentamiento global de 1°C desde la revolución industrial y si continúa
la tendencia podría llegar a 5° C a finales del siglo.
Consecuencias del cambio climático
Nótese que nos
referimos a “cambio climático” y no a “calentamiento global” como en el pasado.
Tampoco nos referimos a contaminación,
que es otra cosa. [4]
EL problema no es sólo la subida de la
temperatura en el planeta, sino que además esa subida conduce a cambios en el
clima. Sin entrar en muchos detalles, la
acumulación de GEI no dejan escapar el calor hacia la atmósfera y sus principales
consecuencias son el deshielo en los polos y en las montañas (lo que libera
todavía más GEI que están atrapados en el hielo) que eleva el nivel del mar. Esto afectará seriamente a las comunidades
costeras y a países enteros como son las islas de baja altura en el Pacífico,
que podrían desparecer. También conduce a
mayores sequías en algunos lugares y
mayores precipitaciones en otras, a tormentas más fuertes, inundaciones, olas
de calor o de frío.
Pero lo menos
difundido, pero igualmente grave, son los cambios
en la biodiversidad con la migración
de especies animales hacia lugares más fríos (peces, insectos, etc.), cambios
en las zonas donde se pueden cultivar algunas cosechas, cambios en la productividad y calidad de las cosechas
(producción de vino se puede desplazar hacia el norte). Todo ello conlleva cambios en la actividad
productiva agrícola, beneficiando a algunos y perjudicando a otros, podrá haber
también una dispersión de plagas en el mundo vegetal y de enfermedades en el mundo
animal hacia lugares que no tienen las defensas naturales establecidas. Habrá más escasez de agua en algunas partes del planeta al derretirse los
glaciares de los que dependen muchas comunidades y aumentos es la
desertificación. La disponibilidad de
agua, con los cambios climáticos, aumentará los conflictos por su acceso dentro de las
zonas de escasez. Estos cambios en la
biodiversidad también amplificarán los problemas existentes de hambre y malnutrición en países en vías
de desarrollo y contribuirán a las migraciones.
A pesar de las
medidas de mitigación que se están
adoptando, muchos de estos problemas son inevitables y muchos países y sectores
de la población tendrán que adaptarse.
La adaptación a los daños es
un componente clave del Acuerdo y es para lo que se pide financiamiento de los países que han contribuido a crear el
problema.
¿Qué se logró con el Acuerdo de París?
El principal logro fue la unanimidad de todos los
países del mundo de que el Cambio Climático es un problema urgente que hay que
atacar y de que los países en vías de desarrollo reconocieron que la solución
los incluye, que no es solo responsabilidad de los que ya han contribuido a
crear el problema. También se reconoció
que las soluciones impuestas desde arriba no tenían posibilidad de lograr
acuerdos, que para lograr la participación de todos había que dejar que los
países determinaran lo que pueden hacer, sus “contribuciones” voluntarias, cada
uno desde su posición actual y de acuerdo a sus capacidades, hasta el 2030.
Esto tiene la gran ventaja de lograr la participación de todos, pero la desventaja
de que cada uno va por su cuenta y, como se demostró al contabilizar las
ofertas de contribuciones de unos 180 países antes de la Conferencia, no se
lograría el objetivo de limitar el aumento del calentamiento global en 2°C.
Según el Acuerdo,
las medidas para limitar el calentamiento global están centradas en tres
pilares: (1) Las contribuciones voluntarias de los países y su revisión
periódica para la mitigación; (2) mejoras
en las capacidades de adaptación de
los países a los efectos del cambio climático; y (3), el financiamiento de los países desarrollados (y voluntarias de países
en desarrollo como China) a los demás países para acciones de adaptación a los
efectos del cambio que está ocurriendo y el desarrollo de tecnologías para la
energía limpia. Y todo esto requiere de transparencia y rendición de cuentas con
asunción de responsabilidad (accountability).
La transparencia está plasmada en el Acuerdo, la “accountability” es dudosa.
- · Mitigación: Los países sometieron sus “contribuciones previstas determinadas a nivel nacional” (en inglés es quizás más ilustrativo. La palabra usada en inglés para describir las contribuciones previstas es “intended” que también quiere decir “intenciones”, que no representan compromiso alguno). Cada país presentó las contribuciones como le pareció más conveniente para sus propósitos, como reducciones sobre diferentes años de base. Es muy difícil armonizarlas, lo cual se contempla implementar como parte del Acuerdo. El acuerdo no establece qué deben hacer los países para lograr sus contribuciones ni lo que pasa si no las cumplen. Inclusive muchos países, y el Acuerdo lo reconoce, condicionaron el cumplimiento a recibir el apoyo financiero de los países desarrollados. No era de sorprender que las contribuciones iniciales fuesen muy conservadores, por si acaso. De hecho al agregarlas (tarea muy compleja) se llegó a la conclusión de que el calentamiento global sería superior a los 3°C.
· Se acordó que los niveles de “compromisos”
fueran diferenciados para países en vías en desarrollo y países desarrollados
con los segundos debiendo lograr una reducción absoluta y presentando más
detalles, en tanto que los primeros “deberían seguir aumentando sus esfuerzos de mitigación, y se les alienta a que, con el tiempo, adopten
metas de reducción o limitación de las emisiones”. Todos “deberían
esforzarse por formular y comunicar
estrategias a largo plazo para un desarrollo con bajas emisiones de gases de
efecto invernadero.” Se usa un lenguaje
tradicional para estos casos que dice que las actuaciones son en función de “las
responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas, a
la luz de las diferentes circunstancias nacionales”, que es un
eufemismo de negociación burocrática para decir que “haga lo que pueda”. Obviamente que esto abre una gran puerta de
escape que fue necesaria para lograr el Acuerdo.
- · Adaptación: Los países deberán (ahora si se usa “deberán” y no “deberían”) adoptar planes de adaptación con las consiguientes políticas, programas e iniciativas. Esos planes deberán ser evaluados e informados a las Partes del Acuerdo. Cada país “debería, cuando proceda, presentar y actualizar periódicamente una comunicación sobre la adaptación, que podrá incluir sus prioridades, sus necesidades de aplicación y apoyo, sus planes y sus medidas”. Se estimula la colaboración entre las partes.
- · Financiamiento: El Acuerdo prevé asistencia técnica y aportes financieros de los países desarrollados a los en vías de desarrollo para la mitigación y adaptación. “Estimula” a los países en desarrollo a también contribuir, si están en condiciones de hacerlo. El Acuerdo no establece montos, contrario a lo que se reporta en algunos medios. Los montos mencionados en los medios son voluntarios y son resultado de las estimaciones de las necesidades de los países en desarrollo y de las voluntades de los desarrollados. Se habla de necesidades en entorno a los $100.000 millones anuales hasta el 2020, con el monto a ser revisado en el 2025. Quién los pone, cuándo deben estar disponibles, en qué forma y cómo se distribuyen no se especifica. Presumiblemente habrá buena cantidad de dinero en especies y se imputarán apoyos que ya se hacen o que de todas maneras se iban a hacer. No serán incrementales ni todos en efectivo. También requiere que los países hagan sus planes para usar estos recursos cada dos años y los reporten.
- · Transparencia: Las contribuciones se revisarán en el 2018 y se debe reportar el cumplimiento cada cinco años y ofrecer unas más estrictas para el siguiente período, con criterios de “transparencia, exactitud, exhaustividad, comparabilidad y coherencia y velarán por que se evite el doble cómputo.” Se crea un comité que vele y facilite el cumplimiento de la acción. Habrá que presentar comunicaciones nacionales cada dos años. “Las Partes que son países en desarrollo deberían proporcionar información sobre el apoyo en forma de financiación, transferencia de tecnología y fomento de la capacidad requerido y recibido. …… La información que comunique cada Parte conforme a lo solicitado… se someterá a un examen técnico por expertos.”
Otro de los
logros del Acuerdo es el mensaje claro
que se está enviando a las empresas e inversionistas que el mix energético
tiene que cambiar, que el consumo de combustibles fósiles debe ir
disminuyendo, que las fuentes alternativas de energía con menos emisiones deben
ir en aumento. Presumiblemente el
mercado financiero, que sí tiene poder de convicción, reforzará estos
mensajes. Es incluso posible que las empresas petroleras tengan
que devaluar el valor de sus reservas, elemento crítico de su valoración en
bolsa, al convertirse en no usables, no extraíbles, si eventualmente los
gobiernos reducen por mandato el uso de esos combustibles y mundo se mueve
hacia energías renovables.
¿Por qué esta vez se logró un Acuerdo?
En primer lugar
porque se aprendió del fracaso de la
conferencia de Copenhague donde se pretendían lograr acuerdos de reducción vinculantes, impuestos de arriba hacia abajo;
esta vez se hizo dejando que cada país,
de acuerdo a su situación actual, su contexto y sus posibilidades, ofreciera
contribuciones voluntarias. Es difícil
no lograr acuerdos si se acepta lo que cada país ofrece. Es imposible saber si podía lograrse un
acuerdo más ambicioso, pero es muy posible que el miedo al fracaso llevó a buscar compromisos a como diera
lugar. El riesgo real y reputacional, combinado con las lecciones aprendidas
hizo posible el acuerdo. También es
de destacar que la preparación fue muy
detallada y cuidadosa (en particular la estrategia de pedir, con tiempo, a los
países la determinación de sus contribuciones voluntarias). Y aquí hay que destacar los esfuerzos de una
latinoamericana, Christiana Figueres, Secretaria Ejecutiva de la Convención sobre
el Cambio Climático de la ONU, cuya tenacidad a lo largo de los últimos 5 años
condujo a este logro. Además, Francia
hizo esfuerzos extraordinarios de
organización y de búsqueda de consenso. Y también fue clave el compromiso expresado por los más grandes
emisores, China, EEUU y la UE, de llegar a un acuerdo.
Adicionalmente
aprendieron que era más efectivo llevar
a los máximos líderes de los países al principio de la Conferencia para que
dieran instrucciones y aliento y no al final para resolver diferencias. Esto último llevó a que en Copenhague muchas
cosas se dejaran abiertas para su decisión final y los líderes de detalles sabían
poco y estaban apurados para regresar a sus problemas domésticos. La caótica reunión de última hora entre los
líderes de EEUU, Alemania, Reino Unido y Francia al final de la reunión de
Copenhague, mientras el líder de China se dirigía al aeropuerto, fue una gran
lección de lo que no se debe hacer.
Aunque en
principio los atentados de París no deberían tener nada que ver con el Acuerdo,
su aprobación, como triunfo de los organizadores franceses, exaltó la alegría
por el éxito después del sufrimiento.
Como si después de ver al Presidente Hollande tan mortificado por los
atentados, ahora nos diera satisfacción ver que su administración logró un
importante éxito internacional.
En este contexto
positivo, para entender su aprobación, merece atención el análisis del contenido del Acuerdo.
Además de dejar que los países
dijeran lo que “intentarían hacer”, el acuerdo debió usar un lenguaje de
compromiso para evitar antagonizar a algunos. No se pudo usar la palabra “descarbonización”, que es de lo que se
trata, por la oposición de Arabia Saudita.
También se tuvieron que poner muchos verbos en tiempo condicional para logar la aprobación de EEUU, que
sabe que no lograría la ratificación del Acuerdo en el Congreso si contuviera
compromisos legalmente vinculantes (EEUU nunca ratificó el Protocolo de
Kioto). Se usa el tiempo “deberían” en
vez de “deberán” que hubiera sido vinculante; “…. los países desarrollados deberían
seguir encabezando los esfuerzos y adoptando metas absolutas de reducción de
las emisiones para el conjunto de la economía». Y que los «países en desarrollo deberían seguir aumentando sus esfuerzos de mitigación, y se les alienta a que con el tiempo, adopten
metas de reducción o limitación de las emisiones para el conjunto de la
economía, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales». Y el sentido de que “haga lo mejor que pueda” en vez de “haga esto y esto”, o bien que se debería alcanzar el pico en
emisiones “lo antes posible” (China
lo ofrece para el 2030, hasta allí su emisiones aumentan), contribuyó al
consenso. Pero la realidad es que para
2030 deben empezar a bajar para todos los países.
Si se quiere aprobar por unanimidad de 195 países
y la EU un documento de 40 páginas, que supuestamente dice lo que cada país
puede y debe hacer, es imaginable el tipo de lenguaje que debe contener, el
tipo de compromiso que puede exigir y las formas sutiles de supervisión y
control que se pueden sugerir. Como parte del Acuerdo no hay
instituciones supranacionales capaces de obligar al cumplimiento de las
intenciones, aunque si se establecen comités y grupos de seguimiento y
coordinación. Si se quiere aprobar este
tipo de documento se debe recurrir a un lenguaje muy cauteloso, que no obligue,
que dé la posibilidad de hacer cambios, de adaptarse. Y en este caso, acertadamente, el no empezar
con obligaciones legalmente vinculantes de reducción que es imposible que sean
aceptadas.
El documento será legalmente vinculante
cuando “no menos de 55 Partes en la
Convención, cuyas emisiones estimadas representen globalmente un 55% del total
de las emisiones mundiales” de GEI lo ratifiquen (el período de ratificación
es entre abril del 2016 y abril del 2017).
Lo de que el documento será
legalmente vinculante es interpretado por algunos, muy superficialmente, como
que los países han adquirido obligaciones legalmente exigibles. No, no es así. Lo que es vinculante es el documento que
contienen obligaciones con lenguaje como “debería”, “intenciones”, “de acuerdo
a su posibilidades”, y algunas otras, de menor importancia que si son
obligatorias. ¿Y ante qué Corte de
Justicia responden? Ante la de la opinión
de los demás países y la de la opinión pública.
¿Qué pasa si un país no cumple
con las indicaciones de buenos deseos que enviaron? Mala reputación externa, y posiblemente
presión de los que sí están cumpliendo, pero no hay penalizaciones. El tiempo dirá si el instrumento fue
efectivo.
Otros logros
Hubo otras
acciones en paralelo que son destacables.
El Acuerdo estipula que si bien el objetivo es un aumento de no más de
2°C, estimula a seguir esforzándose por limitar el aumento de la
temperatura a 1,5ºC. Laudable y no
fue fácil lograrlo, pero es un “saludo a la bandera”, falta ver que harán para
que ello se logre, no basta con buenas intenciones. ¿Y cuando vean que otros no
lo hacen y adquieren ventaja competitiva con ello en los mercados
internacionales, que harán?
Afortunadamente se conformó una alianza
de unos 100 países, incluyendo EEUU y la Unión Europea para promover que las
emisiones se limiten para que el aumento de la temperatura no llegue a los
1,5°C. Pero no especifica las medidas a
tomar para lograrlo.
También hubo
ofertas de grandes filántropos (Bill Gates entre ellos) que ofrecieron parte de
sus recursos para adelantar la investigación
y desarrollo de fuentes alternativas de energía más eficientes, en
particular a menores costos que las actuales.
También es una iniciativa muy laudable, pero habrá que ver si ello llega
a tiempo y si basta con acciones de parte de algunos individuos y algunos
gobiernos. Hoy es muy difícil para las fuentes energéticas competir en precio con
los combustibles fósiles. No es
suficiente con rebajar el precio de las alternativas, hay que subir el precio
de los combustibles y eliminar los subsidios (como se comenta al final del
artículo). Y hay consumos de energía
para los cuales la sustitución de unas fuentes por otros no es sencilla, como
por ejemplo en el transporte terrestre, marino y aéreo y en las edificaciones,
en los que el cambio de los patrones de consumo y de fuentes energéticas requiere
de muchas decenas de años (la vida útil es relativamente larga)
No hay que
quitarle mérito al Acuerdo, se lograron cosas significativas como se ha
mencionado. Esperemos, por el bien de todos, que los países no se duerman en
los laureles. Como en todo “the devil is in the details”. El
Acuerdo no garantiza acción, todo sigue dependiendo de los gobernantes que
adopten las políticas, incentivos e desincentivos, de que las empresas tomen
las medidas pertinentes, de que los mercados financieros canalicen los recursos
hacia proyectos e inversiones que limiten el cambio climático y, al final, que
la sociedad, en sus decisiones cotidianas de adquisición y consumo favorezcan
acciones que lo mitiguen.
Del Acuerdo por
lo menos ha quedado claro que hay que vender (o no comprar) las acciones en
empresas que dependen de combustibles fósiles o de contribución significativa
al cambio climático y no comprar una casa al borde del mar (por si acaso el
Acuerdo no logra sus objetivos).
Pero hay una gran omisión
El gran
problema: La población toma decisiones basadas mayormente en precios y los
precios de los productos, mayormente los energéticos, el agua y los alimentos
(en especial la carne), no reflejan en costo para la sociedad de su consumo,
solo reflejan, en muchos casos, el costo financiero, no real, de producción. No incluyen
los costos en términos de los daños humanos y materiales de su contribución al
cambio climático, que se mencionaron anteriormente. Y para colmo de males
muchos países subsidian, directa e indirectamente la producción y consumo de
combustibles fósiles.[5] Si lo reflejaran en el corto plazo se
produciría un gran desequilibrio y el impacto sobre la población de aumentos de
precios para reflejar esos costos puede ser muy alto, sobre todo para las
poblaciones de menores ingresos.
La solución pasa por que los precios reflejen el
costo para la sociedad, en el mediano y largo plazo, lo que requiere ponerle un
precio al daño que causan las emisiones de GEI y cargárselo a los productos y
servicios que lo causan en función de su contribución, ya sea vía impuestos o vía
restricciones a la emisión (presupuestos de emisiones) y se pongan en marcha
los mecanismos de transición necesarios. Esto lo
trataremos en otro artículo.
[1] El metano tiene 28 veces más y el óxido
de nitrógeno 300 veces más poder de calentamiento que el dióxido de carbono.
[2] Ver también mi artículo Algunos
datos interesantes sobre Cambio Climático
[3] China inaugura dos plantas eléctricas
semanales, con el peor combustible, el carbón (1.75 veces peor que el gas
natural y 1.25 veces peor que el diésel).
Cada año China instala 70GW de capacidad, que es el 80% de la potencia
neta instalada en España. Cada 15 meses China instala el equivalente a una
España en capacidad de generación, pero con carbón.
[4] En algunos medios llaman a las
emisiones de GEI “contaminación” o lo que es todavía peor “polución”, que tiene
otras connotaciones. Contaminación se refiere
a la emisión de otros gases y sobre todo partículas que se quedan en el aire y
que afectan la calidad del aire. Los GEI
son invisibles y están en la atmósfera. Aunque tienen fuentes comunes: la combustión.
[5] El caso más patético es Venezuela donde
con US$1 (a la tasa del mercado paralelo) se pueden llenar 150 tanques de
gasolina de un coche (150 tanques, no galones, no litros). Pero no es el único país que subsidia los combustibles.
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