Conoce bien las reglas para
que puedas romperlas efectivamente.
14º Dalai Lama (1935------)
Introducción
La Organización
para Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, lanzó los resultados de sus
estudios sobre las Reformas
al sistema tributario internacional para frenar la elusión fiscal por parte de
empresas multinacionales, (en inglés BEPS, Base Erosion and Profit Shifting) a principios de octubre del
2015. El estudio le había sido
encomendado por el G20 (grupo deliberativo de los 19 países con las mayores
economías y la Comisión Europea). Fue
elaborado a lo largo de dos años, con la participación de 100 países,
produciendo miles de páginas de informes.
El informe final es de más de 1.000 páginas con alto contenido técnico
(también están disponibles los informes de base). Para
la mayoría de los interesados bastará con el Resumen Ejecutivo (en inglés) de las medidas propuestas.
La tarea surge
como consecuencia de las recientes revelaciones sobre los bajísimos niveles de impuestos pagados sobre elevados ingresos en
empresas multinacionales como Apple, Starbucks, Google y Amazon entre otras,
“asignando” sus costos y beneficios a filiales creadas en diferentes
jurisdicciones como Holanda, Luxemburgo, Irlanda y paraísos fiscales, las que
les han concedido beneficios fiscales si localizan allí sus ingresos netos, y se
aprovechan al hacer transacciones entre empresas afiliadas a fin de reducir al
mínimo los impuestos.
Es también importante destacar que las medidas se
refieren a la elusión fiscal y no a la evasión fiscal. Lo segundo son
violaciones de las leyes y regulaciones fiscales, mientras que lo primero es
uso creativo de las imperfecciones, lagunas y falta de coordinación en las
disposiciones fiscales de los diferentes países. Es completamente legal, pero para muchos es irresponsable
desde el punto de vista de la sociedad (ver mi artículo Eludir
y evadir impuestos: ¿Hasta dónde llega la irresponsabilidad empresarial? y el de Miguel Angel Moreno Izquierdo Argucias fiscales y responsabilidad social
de las grandes empresas).
En aquel artículo
comentábamos que:
¿Es responsabilidad de la empresa pagar
impuestos que se pueden eludir? Desde el punto de vista de muchos de sus
dirigentes y de los que derivan dividendos y mejoras en los precios de las
acciones posiblemente no, pero desde el punto de vista de la sociedad, sí. ¿Por qué?
Los beneficios que han dado lugar a los
potenciales impuestos que se evitan se derivan en buena parte de los esfuerzos
de la misma empresa y de sus dirigentes y empleados, pero en buena parte se
derivan de beneficios que la sociedad le otorga a las empresas por los cuales
no paga nada o no paga su verdadero costo para la sociedad.
Las empresas han usado la infraestructura
económica y social de los países donde se producen los bienes y servicios,
pagados por los impuestos de otros contribuyentes. Han
recibido un “subsidio” de la sociedad a cambio de lo cual pagan muy pocos
impuestos y los que pagan, lo hacen en países que no han tenido que hacer esas
inversiones para respaldar sus operaciones.
No cumplen son sus
responsabilidades de contribuir a los gastos e inversiones en educación, salud,
defensa, seguridad ciudadana, infraestructura de transporte, etc. de los cuales
se benefician. La elusión fiscal no es solamente una cuestión de que el gobierno
quiere recibir mayores ingresos fiscales, es cuestión de equidad.
La propuesta de la OCDE
La importancia de
la tarea y de las acciones se destaca en que es un campo en el que se baten los
intereses de los gobiernos y de buena parte de la sociedad con la creatividad y
elevados recursos de las empresas. La
cantidad de dinero involucrada en la elusión fiscal es de centenares de miles
de millones de dólares o euros. Las empresas ponen los mejores talentos del
mercado para lograr pagar el mínimo de impuestos posibles, explotando las
competencias entre países para atraer recursos fiscales y las
incompatibilidades e ineficiencias de los regímenes fiscales. Se toman al
pie de la letra el consejo del actual Dalai Lama citado arriba. Es una tarea sumamente rentable para las
empresas y muy compleja para los gobiernos.
Las acciones recomendadas
por la OCDE cubren un total de 15 acciones (es simbólico
que las llaman acciones y no recomendaciones para enfatizar la necesidad de
actuar y su no discrecionalidad). Excede
el objetivo de este artículo analizarlas en detalle ya que son de elevada
complejidad técnica, baste con mencionar las más destacables:
· Presentación de información por parte de
las empresas sobre los impuestos que pagan alrededor del mundo, precios de
transferencia, etc.;
· Intercambio de información entre las
autoridades fiscales sobre sus regímenes;
· Control de los beneficios fiscales
especiales que otorgan algunos países y prevención de abusos a los tratados
fiscales;
· Eliminación de las disparidades en el
tratamiento fiscal de algunas transacciones financieras (préstamos e
inversiones entre empresas afiliadas);
· Control sobre los precios de transferencia
de bienes y servicios entre las diferentes empresas (filiales, subsidiarias,
empresas relacionadas);
· Desarrollo de mecanismos para la
resolución de disputas entre países sobre la fiscalidad; y,
· Creación de un mecanismo multilateral para
facilitar la implementación de las acciones.
Las acciones
propuestas representan un masivo esfuerzo que cubre la mayor parte de las
posibilidades de la evasión fiscal, pero no cierra todos los huecos. De la misma manera que los gobiernos
dedicarán recursos para evitar la elusión fiscal, las empresas continuarán
explotando todas las imperfecciones que encuentren.
¿Serán efectivas las acciones?
Para poner las
propuestas en contexto es importante recordar que la OCDE es un think thank de los países desarrollados,
aunque ha comenzado a admitir como miembros a países emergentes (34 países
incluyendo Turquía, México y Chile, con 2.500 empleados). Como tal es un
organismo que hace investigación sobre temas de desarrollo económico de acuerdo
a los lineamientos de los países miembros y prepara recomendaciones de política
económica. No tienen capacidad ejecutiva, sus recomendaciones (aunque se llamen
acciones) son solo sugerencias. No
obstante su reputación de rigor e imparcialidad hacen que sus recomendaciones
sean tomadas en cuenta y aun cuando no hay consecuencias de ser ignoradas, el
hacerlo suele implicar riesgos reputacionales. [i]
El éxito de las acciones dependerá, como es obvio,
de su implementación efectiva y no hace falta destacar que es una tarea muy
compleja. Cada país tiene regímenes fiscales diferentes. Algunos países ganarán
y otros perderán con la implementación, algunos países, en particular los
países menos desarrollados, no tienen la capacidad institucional para
implementar algunas de las acciones. La
implementación efectiva puede tardar muchos, muchos años.
Son muchas las acciones legales que deben tomarse, desde cambios en las
leyes, en los tratados internacionales, en las regulaciones nacionales sobre la
operación de las empresas, en los regímenes fiscales, en las instituciones, etc. Por ello, basados en la amplia experiencia
que la OCDE tiene en ver que las “recomendaciones” de múltiples grupos de
trabajo internacionales quedan en poco o nada, la acción número 15 pide la creación de un mecanismo multilateral para
facilitar su implementación.
Pero para algunos,
además de las dificultades de la implementación, no se ha resuelto el problema
fundamental de la elusión. Se mantiene
el principio de la independencia de las filiales, subsidiarias, y empresas
relacionadas, lo que todavía permite la asignación y localización de los costos
y beneficios. Si bien se pretende
controlar los precios de transferencia (por ejemplo las regalías o los
servicios de gestión empresarial que una de las empresas paga a otra o los
préstamos e inversiones intergrupo) es discutible cuál es su verdadero valor ya
que no existe “un mercado” que tenga precios que puedan servir de referencia. Ello no obsta para que por lo menos se intente
controlar lo controlable y poco a poco ir adquiriendo experiencia sobre el
resto. Pero habiéndose dejado intacto el principio de independencia de las
partes de la empresa es más difícil hacerlo.
Algunos proponen la consolidación, para propósitos
fiscales, de todas esas partes, el gravamen del total y luego la distribución
de los impuestos pagables entre los diferentes países de acuerdo a algunas fórmulas
predeterminadas. Ver por ejemplo los dos artículos publicados
en The Economist en el número del 10
de octubre del 2015 Still
slipping the net: Europe’s corporate-tax havens say they are reforming. Up to a
point y New
rules, same old paradigm: A plan to curb multinationals’ tax avoidance is an
opportunity missed, donde se analizan con más detalles los problemas
de implementación de las acciones (tambíen se pueden consultar dos artículos en
el blog The Conversation del 6 y 4 de
octubre respectivamente: OECD’s
new tax proposals won’t stop companies shifting profits to tax havens y Double
trouble: why landmark OECD tax reform is doomed before it starts).
Pero las acciones ya están teniendo efecto. En el primero de los dos artículos
mencionados, The Economist reporta
que:
“Amazon,
por ejemplo, ha abierto filiales gravables en los países europeos en los que
tiene muchos clientes; ya no todos los beneficios se están localizando en
Luxemburgo. Algunas empresas ya están pagando mayores impuestos de forma voluntaria:
la filial en Luxemburgo de un gran banco internacional ha prescindido de una
disposición fiscal favorable y así pagar una mayor tasa efectiva porque, según
un directivo, temía que pagar solo el mínimo requerido del 15% podría atraer
titulares negativos. Y los países de bajos impuestos están desmantelando sus
estructuras fiscales que permiten la minimización de los impuestos.”
“Y esta semana (la segunda de octubre) los
países de la Unión Europea comenzaron con la implementación de las propuestas
de reforma de la OCDE acordando el intercambio automático de información sobre
sus disposiciones fiscales relacionadas con las transacciones entre países.”
Por otra parte, el
20 de octubre la Comisión Europea falló en contra de los acuerdos fiscales que
Starbucks y Fiat habían logrado con los gobiernos de Holanda e Irlanda para la
reducción de impuestos. Si bien los
montos a reintegrar son relativamente modestos para estas empresas, el
precedente es significativo. Se están investigando a muchas otras empresas y
sus acuerdos con algunos países.
En resumen
Las reformas
propuestas por la OCDE son un gran esfuerzo, constituyen un gran avance en la
definición del problema y sus posibles soluciones y están muy bien
estructuradas aunque no atacan algunos de los principales problemas
estructurales. Tienen gran potencial de
éxito, pero como todo, dependerá de la voluntad y capacidad de los gobiernos de
implementar las acciones, muchas de las cuales son complejas y requieren de
gran coordinación y de mucho tiempo para ser implementadas.
No eliminarán la elusión fiscal por parte de las
empresas, pero podrán limitar su extensión y aumentarán el costo para las
empresas de hacerlo. La batalla entre gobiernos y empresas
continuará hasta que las empresas reconozcan que es su responsabilidad
contribuir a través de los impuestos a costear la infraestructura física,
económica y social que requieren para operar.
Mientras continúen creyendo que ello es solo
responsabilidad de los gobiernos y de
las demás empresas, continuarán planificando su minimización de impuestos. Y
mientras los gobiernos continúen compitiendo entre sí por la captura de impuestos
de las multinacionales éstas podrán continuar con el juego del arbitraje regulatorio.
Es un gran paso hacia adelante pero no eliminarán
la elusión fiscal.
[i] Por ejemplo las Líneas
Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales son
solo guías de comportamiento responsable pero pueden ser usadas por la sociedad
para presionar a las empresas que las ignoren.
