Los príncipes y los gobiernos son mucho más
peligrosos que los otros elementos de la sociedad.
Nicolás
Maquiavelo, 1469-1527.
El arte de gobernar consiste, de hecho, en ordenar
la vida de tal manera que el interés egoísta
(de personas y empresas) conduzca a lo que es
justo.
Antonio Genovesi, economista político,
1713-1769.
(el paréntesis es
añadido)
I.
Introducción
La inmensa
mayoría de la literatura sobre la responsabilidad de los sectores de la
sociedad se refiere a la responsabilidad de sector privado. Pero está claro que
éste no ejerce su responsabilidad en el vacío, lo hace en el contexto de las
actuaciones de los gobiernos y del resto de la sociedad. En otro artículo hemos analizado la
responsabilidad de la sociedad civil [1] y en
este artículo, para completar el círculo, analizaremos la responsabilidad de los gobiernos ante la sociedad y en particular su
responsabilidad para que el sector privado pueda ejercer la suya. No nos referiremos a las obligaciones del
sector público de proporcionar los servicios que le competen como salud, educación,
infraestructuras, servicios públicos, defensa, policía, política económica, etc.,
nos referimos a sus responsabilidades que van más allá de cumplir con sus
obligaciones fundamentales.
Gran parte del
sesgo a la preocupación sobre la responsabilidad el sector privado, en
contraposición a la del sector público o la de la sociedad civil, se debe a que
atribuimos a aquel sector una
irresponsabilidad innata, que sus objetivos que no coinciden con los de la
sociedad, que buscan el lucro a toda costa y en el corto plazo, que si no
fueran controlados por el sector público y la sociedad civil explotarían a los
ciudadanos, etc. etc. La sociedad y los
gobiernos reclaman comportamientos más responsables. Si bien esto puede parecer una
caricaturización, es la visión de muchos.
En contraposición,
la percepción de muchos es que el sector
público sí tiene los objetivos alienados con los de la sociedad y cuyo
objetivo principal es el mejoramiento de la calidad de vida de la población, de
que el sector público está más allá del bien y del mal. Que no
tiene conflicto de intereses. También esta es una caricaturización, pero
está más cerca de la percepción, (¿por indiferencia o impotencia?) generalizada
del público. Ni los unos son tan malos ni los otros son tan buenos. Todas las generalizaciones son falsas,
incluyendo esta de que todas las generalizaciones son falsas.
Se escribe mucho
sobre la responsabilidad ante la sociedad del sector privado, pero poco o nada
sobre la del sector público, ante la sociedad y ante el mismo sector
empresarial. Con este artículo pretendemos cubrir algo de la brecha. Si bien el papel más importante lo ejercen los
gobiernos nacionales o federales, las consideraciones aquí analizadas aplican
igualmente a los gobiernos locales, desde el provincial o estadual, hasta el
municipal más pequeño, claro está cada uno en función de sus capacidades.
No son solo las empresas las que tienen una
licencia social para operar sino también la tienen los gobiernos.
La gran diferencia es que el sector privado depende además de la
licencia legal que otorga el gobierno, que puede ser revocada, en tanto que al
gobierno se la otorga la ciudadanía, que también puede ser revocada por esa
ciudadanía, pero que por pasividad, costumbre o atomización de opiniones no es
ejercida (“Curiosamente, los votantes no se sienten responsables de los fracasos
del gobierno que han votado”. Alberto
Moravia, escritor, 1907-1990). En
sociedades democráticas existe el recurso del voto, pero si se ejerce, en
general, se hace al margen del cumplimiento de los gobiernos de sus
responsabilidades. Es un tema político más
que de eficiencia y efectividad en su cumplimiento. De hecho, es muy difícil exigirle responsabilidad
ante la sociedad ya que no existe consenso sobre cuales son esas responsabilidades,
aparte que son muy pocos los gobiernos
que están conscientes de ellas y mucho menos que reportan sobre su ejecución.
En la mayoría de los gobiernos nacionales
y subnacionales se opera como si esas responsabilidades no fueran
exigibles. Pero, exigibles o no, siendo
una institución de la sociedad, tienen sus responsabilidades de la misma manera
que las empresas y la sociedad civil. Es
lo que comentamos a continuación.
II.
Responsabilidades del sector público ante
la sociedad
Es obvio que las actividades
de las empresas están determinadas por el entorno que la sociedad crea y recrea
continuamente y en este entorno juegan
un papel fundamental los gobiernos nacionales, locales y las instituciones de
la administración pública. Pero lamentablemente la visión que se suele
tener de los gobiernos y de sus instituciones es de que sus actividades son
relativamente restrictivas, suelen priorizar el papel de controlador de la
actividad económica ante el de estimulador.
El burócrata enfrente un sistema
de incentivos y castigos muy asimétrico, puede ser penalizado por lo que va
mal, pero no es premiado por lo que va bien. En lo referente a las prácticas responsables
de la empresa, este papel, aun si estuviera bien ejercido, se cree que debería
limitarse a regular las conductas que la sociedad considera inaceptables y
estimular las que puedan contribuir a un mejoramiento de la calidad de vida de
la sociedad.
El papel del gobierno
puede y debe ser mucho más amplio. En los últimos años se ha expandido e
intensificado el interés y las actividades de la sociedad en exigir mayor
responsabilidad al sector público. Asimismo,
las instituciones supranacionales, por ejemplo, la Comisión Europea y las
Naciones Unidas, han intensificado sus sugerencias (¿exigencias?) para que los
estados preparen políticas conducentes a la responsabilidad empresarial y
acciones tendentes a su propia responsabilidad.
En Europa piden a los países la preparación de estrategias nacionales de RSE, de planes para asegurar el respeto a
los Derechos Humanos, modificaciones a las políticas públicas de
adquisiciones para permitir favorecer a los proveedores responsables, entre
muchas otras medidas. Las Naciones Unidas han promovido el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para contribuir al
desarrollo económico y social, que requiere de la adecuación de las políticas
públicas y las acciones de los gobiernos y la participación de la empresa
privada y la sociedad civil en su logro.
Para enfrentar
sus propias responsabilidades y propiciar el comportamiento empresarial
responsable los gobiernos tienen la
responsabilidad en seis grandes frentes y si no ejercen estas funciones de
forma efectiva, las empresas no tendrán el marco conducente para poder llevar a
cabo sus actividades productivas con responsabilidad social y ambiental, ni la
sociedad se podrá beneficiar de todo ello.
A continuación analizamos estos seis frentes de responsabilidad y,
cuando es pertinente, los ponemos en el
contexto de la responsabilidad de la empresa.
Seis responsabilidades del
sector público
|
Gestión eficiente de los
recursos públicos
|
Gestión del entorno macroeconómico
y de negocios
|
|
Regulador y representante de la sociedad
|
Agente económico
|
|
Promotor de prácticas responsables
|
Rendición de cuentas con
responsabilidad
|
1.
Gestión eficiente de los recursos públicos
(o sea, de todos) que le han sido encomendados.
Así como en el
caso de las empresas su primera responsabilidad ante la sociedad es la gestión eficiente y efectiva de los
recursos que le son encomendados, para poder retribuir a los aportantes de
esos recursos y para ser sostenible y cumplir con el resto de sus responsabilidades,
también los gobiernos tienen esa misma responsabilidad como prioritaria. Pero con una importante diferencia. En el caso de las empresas los recursos son
de un grupo específico de personas y pueden (no deben) decidir
malgastarlos. Pero en el caso del sector público los recursos que gestionan son de
todos los habitantes del país, su gestión les ha sido delegada cuando los dirigentes
han sido seleccionados. Gestionan
“nuestros” recursos. ¿Cuántos gobernantes están conscientes de esto?
Y esta
responsabilidad se complica mucho más ya que el sector público no es grupo homogéneo, con motivaciones e incentivos
comunes. Es una colección de personas
e instituciones cada una de ellas con objetivos diferentes, algunos netamente
políticos, algunos económicos, y algunos movidos por la voluntad de servir a la
sociedad. En toda institución puede
haber incongruencia de objetivos. Muchas
empresas tienen visión cortoplacista y obsesión por el lucro y no es fácil
alinear sus objetivos con los de la sociedad.
Paralelamente, muchos
responsables de la gestión pública tienen objetivos de corto plazo, tomando las
decisiones con criterios políticos y personales de mantenerse en el poder.
De la misma
manera que le pedimos a las empresas que antepongan los intereses de la
sociedad les debemos exigir a los gobiernos que antepongan el bienestar de los
ciudadanos en la gestión de los recursos. No hace falta detallar ejemplos de esto,
seguramente el lector tiene muchos. Baste
recordar las promesas electorales con criterios
netamente políticos, no usando criterios de largo plazo, de eficiencia y
efectividad en la gestión de los recursos.
Uno de los problemas más candentes en esta gestión
eficiente y eficaz de los recursos públicos es la corrupción.
Los gobiernos gestionan cantidades de dinero que apabullan a los
recursos que gestionan los dirigentes y funcionarios en su vida personal. Un
pequeñísimo porcentaje de aquellos recursos puede cambiarles la vida. Generalmente los funcionarios públicos están
relativamente mal pagados (algunos dirán que su remuneración es compatible con
su productividad) y son muy sensibles a estos “aumentos” de ingresos. Pero por
cada corrupto hay un corruptor, no es exclusividad de sector público pero el
punto débil es el corrupto. Solamente en los países más desarrollado se prioriza
al corruptor en las penas, que suelen ser monetarias, y cubiertas por las
empresas. Para el corrupto, la pena
puede ser la privación de la libertad. El cualquier caso, es responsabilidad de los gobiernos prevenir y perseguir esta mala
utilización de recursos públicos.
Y como en el caso
de las empresas que tienen muchos grupos de stakeholders,
los gobiernos también los tienen, pero en su caso la materialidad es mucho más sencilla,
no hay que hacer mucho análisis, sus stakeholders críticos no son el partido,
no son los ciudadanos que votaron por ellos, son todos los ciudadanos. El lector estará pensando que esto es una
ilusión, lo es, pero necesitamos recordárselo a los dirigentes del sector público
en todo momento. Sus “clientes” son los ciudadanos.
2.
Gestión del entorno macroeconómico y de
negocios
El desarrollo
económico y social del país debe ser la prioridad del gobierno, pero para
hacerlo necesita del concurso del sector
privado, principal empleador y productor de bienes y servicios. Y este, para llevar a cabo sus funciones,
requiere de un entorno macroeconómico y de negocios conducente al desarrollo de
su actividad empresarial. Desde la
estabilidad económica hasta las regulaciones para la creación, funcionamiento y
disolución de empresas. Si las empresas
pueden dedicar sus recursos a fomentar a la producción de los bienes que la
sociedad demanda y a la creación de empleos dignos, en vez de distraer su
atención en la lucha contra regulaciones confusas, onerosas o deficientes, o en
la lucha contra los riesgos ocasionados por la incertidumbre macroeconómica,
ambas partes pueden contribuir a la prosperidad económica. En la medida que el gobierno, a través de sus
políticas públicas, ejerce su papel fundamental con responsabilidad, las
empresas podrán ejercer el suyo, también con responsabilidad.
En ocasión de la
aprobación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, se ha enfatizado mucho el
papel del sector privado, para complementar y respaldar las acciones del sector
público, principal responsable de su logro.[2] Se han producido decenas de guías para su
contribución y su reporte (ver De
cómo los Objetivos de Desarrollo Sostenible pueden contribuir al greenwashing).
Se le está asignando un papel clave, pero en toda la discusión se ha ignorado el papel del sector público
en no obstaculizar y facilitar esa acción del sector privado. Esto nos llevó a destacar una omisión en
los ODS y proponer uno nuevo, el numero 18, para subsanar estas deficiencias
(¿Falta
algún Objetivo de Desarrollo Sostenible?). No es que se vaya a adoptar nada de la
propuesta, la comentamos porque es muy indicativa de la responsabilidad del
sector público. En el artículo proponíamos
el nuevo objetivo y sus metas:
Objetivo 18: Promover el desarrollo de un clima de
negocios conducente a la operación de las empresas para que puedan contribuir
al logro de los 17 objetivos precedentes.
Meta 18.1: Reducir obstáculos a la creación, operación y
disolución de empresas de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, en
los aspectos laborales, comercio doméstico e internacional, inversiones y
respeto a los derechos de la propiedad privada y promover un ecosistema que
apoye el desarrollo de las PyMEs.
Meta 18.2: Fortalecer las instituciones del sistema
regulatorio de la actividad empresarial para que operen con mayor efectividad y
eficiencia, en particular tomando en cuenta los costos y beneficios de las
regulaciones.
Meta 18.3: Fortalecer el sistema jurídico y los sistemas de
resolución de disputas para que las empresas tengan acceso a una justicia
imparcial, eficiente en términos de costo y tiempos y efectiva en términos la
resolución de los casos.
Meta 18.4: Preparar e implementar planes nacionales que
garanticen la protección, respeto y remediación de los Derechos Humanos por
parte de las empresas, en particular adecuando las legislaciones y regulaciones
a las mejores prácticas internacionales.
Meta 18.5: Adecuar los códigos criminales para
establecer penas personales a quienes cometan delitos como parte de sus
actividades dentro de las empresas.
Meta 18.6: Coordinar los marcos legales entre los
países para reducir la elusión fiscal, en particular la localización de
ingresos y gastos, transacciones financieras entre empresas relacionadas y los
precios de transferencia por bienes y servicios.
Nótese que no
se pide el otorgamiento de incentivos especiales para las empresas, se trata en
todos los casos de mejorar el clima de negocios para la empresa. Nótese
además las metas son balanceadas, piden un mejor clima de negocios, pero
también incluyen el fortalecimiento de los instrumentos de control y del
sistema de administración de justicia.
3.
Regulador y representante de la sociedad.
a.
Regulación de la responsabilidad
En este sentido
son importantes las legislaciones, regulaciones y las instituciones de
seguimiento y control. Sin embargo, las legislaciones y
regulaciones suelen ser incompletas e imperfectas y las instituciones
relativamente deficientes. Hay un
rezago en la actualización de estos instrumentos en función del desarrollo
económico y social. Si las leyes y
regulaciones son deficientes y/o las instituciones de supervisión de su
aplicación son débiles, las empresas tendrán menos incentivos para ser
responsables.
Dependiendo del
grado de desarrollo legal e institucional del país, el Estado debe legislar, regular y asegurar el cumplimiento de un
número reducido de actividades que se consideren no negociables y básicas y
dejar a la empresa y a sus partes interesadas la discreción para el
comportamiento responsable. Esta
regulación debería afectar especialmente a cuestiones de obligatorio
cumplimiento por su importancia y repercusión (condiciones laborales, seguridad
social, seguridad y salud laboral, impacto medioambiental, igualdad, etc.),
mientras que otros aspectos de tipo externo y social estarían necesitados más
bien de apoyo e impulso público. La
línea divisoria entre lo que debe ser obligatorio (y solo debe ser obligatorio
aquello que se puede forzar su cumplimiento) y voluntario depende de ese nivel
de desarrollo relativo y del poder del sector empresarial en el país.
Como comentábamos
al principio, son comunes los abusos por parte de las empresas para maximizar
sus beneficios en detrimento del bienestar de la sociedad. Otro importante papel de las políticas
públicas es entonces el de ejercer de
representante de la sociedad y regular, controlar y supervisar los potenciales
comportamientos irresponsables de las empresas. Las
políticas públicas deben buscar un balance entre el control de las prácticas
perniciosas y la restricción de la creatividad y capacidad de innovación de las
empresas.
Este balance es
sumamente difícil de lograr en la práctica y se debe hacer por aproximaciones
sucesivas, en consulta con las empresas y las partes afectadas, evitando sobre
reacciones que conllevan el riesgo de sobre regular las actividades de las
empresas, poniéndoles una camisa de fuerza y restringiendo su capacidad de
innovación.
Y estas políticas
públicas deben ser compatibles y en función de la capacidad institucional del
Estado de supervisar y controlarlas. Las leyes y regulaciones son solo el
principio, lo importante es su implementación (enforcement). Son muchos los casos, particularmente en América
Latina, donde se establecen regulaciones, por ejemplo, en temas
medioambientales y laborales, que exceden la capacidad institucional del país,
creando serios obstáculos a su seguimiento y fomentando la corrupción. El principal motor de la corrupción es la
incompatibilidad entre las legislaciones y regulaciones y la capacidad de las
instituciones de seguimiento y control. La responsabilidad del Estado incluye además la creación y operación efectiva
y eficiente de estas instituciones.
Y es precisamente en este aspecto institucional donde hay una diferencia
más pronunciada entre España y algunos países de América Latina y es donde más
se debe trabajar en estos últimos.
Pero estas
legislaciones, regulaciones e instituciones públicas, son sólo condición
necesaria. Ya en el año 23 AC, Quintus Horatius Flaccus decía que “las
leyes sin moralidad son inútiles” ("Leges sine moribus vanae). Y
en tiempos más modernos, Earl Warren, expresidente de la Corte Suprema de
Justicia de los Estados Unidos recalcó: “No
solamente la ley en una sociedad civilizada presupone el compromiso ético,
presupone la existencia de una amplia
área de la conducta humana controlada solo por normas éticas y no sujetas para
nada a la ley.” Las leyes con solo una parte. No se puede ni se debe regular todo el
comportamiento. Las empresas y la
sociedad también deben poner su parte, con moralidad y ética.
b.
Legislación sobre la responsabilidad
empresarial
Hay una creencia dentro
de algunos gobiernos de que es necesario ir más allá de la regulación de
conductas empresariales que no admiten discrecionalidad y se proponen
legislaciones de tipo genérico. En
algunos países la legislación es a nivel nacional (India, que impone un mínimo
de “gasto en RSE”) pero lo más común, a nivel nacional, son planes de acción o
estrategias. A nivel de gobiernos
subnacionales descentralizados si se han aprobado legislaciones como comentamos
más adelante. Con las mejor de las intenciones, se pretende
regular la responsabilidad empresarial, cuando no hay ni puede haber consenso
sobre cuales son las responsabilidades de las empresas ante la sociedad,
más allá de definiciones muy generales.
Cada empresa opera en un entorno muy específico lo hace muy difícil que
se pueda plasmar en una ley (ver ¿Cómo
interpretar LA definición de la RSE?). La legislación debe entonces ser de tipo tan
general que no tenga mordiente, o muy específica que ponga una camisa de fuerza
a las actividades empresariales, penalizando a las que se portan bien para
castigar a las que lo hacen mal.
Ello no obsta
para que algunos gobiernos lo hagan. A nivel supranacional esta la
disposición de la Unión Europea sobre diseminación de información no financiera
que comentamos en la sección 5 a, que debe ser transpuesta a las leyes
nacionales. [3]
A nivel nacional, en España la Ley
de Economía Sostenible (4 de marzo del 2011 incluye los artículos 35 y 39 sobre
la RSE en general (transparencia, buen gobierno, condiciones laborales, respeto
al medio ambiente, etc.) de las empresas a las cuales aplica esa ley. El Código
de Buen Gobierno, aplicable a las empresas que cotizan en bolsas de valores,
también incluye algunas disposiciones (consejo directivo, no discriminación,
gestión de la RSE, reportes, etc.), aunque no son de cumplimiento obligatorio [4].
A nivel subnacional algunos ejemplos son el pionero de la Ley
de responsabilidad social empresarial en Extremadura (9 de
diciembre del 2010), la Ley
para el fomento de la responsabilidad social de la Comunidad Valenciana
(14 de septiembre del 2018) y, en América Latina la Ley
de Responsabilidad Social Empresaria de la Provincia de Mendoza (24 de octubre del 2012). Estas leyes
suelen establecer algunas obligaciones para las empresas y el mismo gobierno, creación
de consejos asesores, disposiciones para la presentación de información sobre las
actividades empresariales y para la promoción, certificación y premios a la
responsabilidad. Más adelante comentamos
estos últimos aspectos (el lector interesado en detalles sobre el contenido de
estas leyes y los problemas que pueden conllevar pueden leer el artículo ¿Se
debe legislar la RSE?: El intento valenciano, donde presentamos un análisis crítico de un caso).
4.
Agente económico
El Estado es en casi todos los países el agente
económico más poderoso y por ende tiene la responsabilidad de dar el ejemplo en
su propia administración de recursos humanos, temas medioambientales,
transparencia, etc. y fomentar prácticas
empresariales responsables a través de sus contrataciones y compras.
El Estado no solo
maneja la administración pública, uno de los principales empleadores del país,
sino que además suele tener una gran cantidad de empresas e instituciones públicas
más o menos autónomas, algunas con fines de lucro. A
veces se piensa que, porque el Estado es el representante de la sociedad, está
exento de supervisión y control de sus prácticas responsables o es menos
susceptible de supervisión pública.
Muchas veces esto se limita a temas de transparencia. Pero a pesar de tener un objetivo social,
también debe ver sus responsabilidades en el contexto más amplio de ser una
institución. Es cierto que en muchos casos no tiene los conflictos inherentes a las
empresas con fines de lucro, entre beneficios propios y beneficios para la
sociedad. Ello no obsta para no exigirle
responsabilidades en todos los ámbitos de su actuación. Y, en este sentido, las empresas públicas,
con fines de lucro, no se deben distinguir de las empresas privadas.
Por ejemplo, el
Estado debe establecer políticas de adquisiciones que exijan prácticas
responsables a las empresas. Las políticas de adquisiciones del Estado
deben contener criterios de selección, que, si bien prioricen el mejor precio,
también deben incluir criterios de prácticas responsables (laborales, género, medioambientales,
corrupción, transparencia, etc.) en sus proveedores.
La Directiva
2014/24/EU de la Unión Europea permite introducir consideraciones
sociales y ambientales en la selección de proveedores (artículo 67.2). Si bien la evaluación se debe llevar a cabo
en base al precio o costo, usando criterios de costo-eficiencia, puede incluir
las relaciones precio/calidad, que podrá incorporar aspectos cualitativos,
sociales y ambientales. Es posible, además, favorecer proveedores que
emplean personas en situación de desventaja (párrafo 36), requerir que sus
productos tengan certificaciones sociales y ambientales (párrafo 75) y las
condiciones del cumplimento del contrato de adquisición pueden incluir medidas para
la promoción de igualdad de condiciones laborales, la conciliación del trabajo
y vida familiar y la protección del medio ambiente (párrafo 98). Esas
disposiciones permiten incorporar criterios responsabilidad en las adquisiciones,
pero no obligan a hacerlo. Para tener
vigencia en cada país, se debe transponer la Directiva en las leyes nacionales,
y es así donde podría hacerse la inclusión de estos criterios como obligatoria.
En América Latina no existe una institución
supranacional que regule estas contrataciones y adquisiciones y se deberán
observar las legislaciones nacionales, pero la directiva europea puede servir
de modelo.
Y como agente
económico tiene la responsabilidad de
usar los recursos públicos para garantizar la justicia social, por lo que debe
velar por el desarrollo de una sociedad más justa y equitativa, ya sea a
través de la redistribución de la riqueza, vía los impuestos, o a través de las
instituciones que velan por esa justicia.
En este sentido, como ya hemos comentado, el Estado tiene la
responsabilidad de hacer una utilización eficiente y efectiva de los recursos
que maneja. Mal puede pedir a las empresas que paguen todos los impuestos que
tocan, puntalmente, si no los utiliza de la mejor manera posible.
5.
Promotor de prácticas responsables
a.
Promoción vía facilitación
Aparte de dar el
ejemplo, el Estado también juega un papel fundamental en la promoción de
prácticas responsables en el resto de las instituciones, tanto privadas como en
la sociedad civil. La principal actividad que puede desarrollar es la contribuir a la
educación, conocimiento y difusión de las prácticas responsables. Por ejemplo, puede promover la creación de
asociaciones de empresas privadas para que intercambien experiencias, promover
la enseñanza en las escuelas y universidades públicas y crear mecanismos de
difusión como por ejemplo un portal de internet con los recursos accesibles en
el país y buenas prácticas relevantes de otros países. También puede promover y
participar en eventos y publicaciones de difusión, preparación y diseminación
de buenas prácticas.
Para llevar a cabo
estas actividades no se debe descartar
la creación de una institución especializada que promueva y difunda las
prácticas responsables en el mismo sector público y en las empresas privadas y
que promueva el diálogo entre las partes y con la sociedad civil. Si se crea, debe ser una institución con
responsabilidades medibles y con rendición de cuentas (accountability), con
actitud proactiva. En algunos países se
han creado Consejos Asesores, que son un buen comienzo, pero que pueden ser
insuficientes, al caer en actitudes pasivas.
El Consejo Estatal de
Responsabilidad Social de las Empresas, CERSE, de España es un buen
ejemplo de cómo no hacerlo (ver Promover
la RSE en España). Un
buen ejemplo es el Consejo
Asesor de Responsabilidad Social de Costa Rica. [5]
Una
responsabilidad destacable de promoción se refiere al estímulo u obligación del reporte de las prácticas responsables de las
empresas ya que vía el reporte se le proporciona información a la sociedad
para que esta también ejerza su responsabilidad de exigir responsabilidad a las
empresas y se promuevan las prácticas responsables. De la misma manera, también debe ser
responsabilidad del Estado reportar sobre sus actividades, lo que comentaremos
más adelante.
Hay un gran
debate sobre la obligatoriedad o voluntariedad del reporte (ver Obligatoriedad
del reporte de sostenibilidad: ¿Bajo qué condiciones?).
Como todo, la obligatoriedad tiene ventajas y desventajas, pero lo
cierto es que el gobierno y sus instituciones (por ejemplo, las Comisiones de
Valores) no pueden permanecer indiferentes al tema, por lo menos para las
grandes empresas. El gobierno puede facilitar el proceso produciendo guías de aplicación
voluntaria para el reporte, teniendo en cuenta los lineamientos que ya existan
a nivel global.
Sobre esto, la Directiva
2014/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de
2014 estableció requerimientos para el
reporte de información no financiera y de diversidad (protección del medio
ambiente, responsabilidad social y trato a los empleados, respeto a los
derechos humanos, anticorrupción y soborno y diversidad en los Consejos) para
las más grandes empresas (unas 6.000), que fue transpuesta a la legislación
española en un Real
Decreto Ley 18/2017 del 24 de noviembre, publicado en el Boletín
Oficial del Estado. De nuevo, en los
países de América Latina no hay instituciones supranacionales que se preocupan
por estos temas y dependen en su mayor parte de la voluntariedad de las
empresas, los requerimientos de las bolsas de valores, para aquellas que
cotizan y de las demandas de los stakeholders
con poder.
El Estado también puede promover prácticas
responsables participando en iniciativas supranacionales, como por ejemplo los Principios Rectores
sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Obviamente
que todas estas actividades del sector público en la promoción de prácticas responsables debe ser coordinada con los
esfuerzos de organismos e instituciones multinacionales o multilaterales
que también producen guías para el comportamiento, en especial aquellas
relacionadas con la regulación voluntaria, las regulaciones internacionales que
no adquieren el carácter de ley en los diferentes países, como por ejemplo las
Guías para Empresas Multinacionales de la OECD y las iniciativas
multinacionales sobre corrupción y evasión y elusión fiscal, o los estándares de
reporte del Global Reporting Initiative,
GRI, los lineamientos de reporte integrado del International Integrated Reporting Council.
b.
Promoción vía legislación
En algunos casos
excepcionales la promoción de la responsabilidad empresarial se plasma en
legislaciones como las mencionadas arribas, aunque lo más común es hacerlo como
parte de las actividades normales de alguna institución gubernamental, a veces
incluida como parte de Planes o Estrategias nacionales o subnacionales. En el
caso de promoción vía legislación el gobierno adquiere un compromiso más firme
de hacerlo, exigible por la ciudadanía, lo que requiere que el gobierno informe
debidamente de sus actividades y sus resultados, lo cual no tiene buenos
precedentes.
c.
Promoción vía premios, certificaciones e
incentivos
Con la mejor de las intenciones son muchos los
gobiernos que organizan premiaciones a las prácticas responsables de las
empresas. Se pretende estimularlas tanto vía el deseo
de ganar el premio, con la publicidad y posible impacto reputacional que ello
conlleva, como para ser imitadas como buenas prácticas con efecto
demostrativo. Lamentablemente estos
premios, tanto por parte de instituciones independientes como de gobiernos
conllevan muchos riesgos y no es fácil otorgarlos con efectividad. Muchas
veces se premia la calidad de la información presentada, que no es verificada,
y las buenas intenciones, más que lo que se debería premiar que es el impacto
que han tenido esas prácticas responsables y su sostenibilidad en el tiempo, no
deben ser efímeras (para una extensa discusión de estos potenciales
problemas ver Como
no otorgar premios de responsabilidad empresarial).
Igualmente, para
estimular prácticas responsables, algunos
gobiernos promueven y, en el peor de los casos, la hacen ellos mismos, una
certificación de la responsabilidad de las empresas. Ello les otorga a las empresas un
“certificado de buena conducta”. Esto
tiene los mismos riesgos de los premios mencionados, con el agravante de que la
certificación es percibida como más permanente y más amplia. No es solo una práctica la que se premia, se
certifica la “responsabilidad” de la empresa, estimulando la percepción de que
es “totalmente” responsable. Y la
práctica nos ha demostrado que empresas que son calificadas como socialmente
responsables siempre tienen algunas actividades calificables como
irresponsables. Esto conlleva también un riesgo moral y de conflicto de
intereses para los gobiernos al aparecer que favorecen a algunas empresas, que
les otorgan su respaldo como representantes de la ciudadanía. Ni las
certificadas son totalmente responsables, ni las no certificadas son
irresponsables.
En muchos
estudios se ha demostrado que los incentivos para portarse bien pueden resultar
contraproducentes. Al principio de su
introducción parece que funcionan, que estimulan el comportamiento responsable,
pero a la larga se desarrolla la creencia
de que portarse bien es algo excepcional, cuando debe ser lo normal. ¿Por qué
deben los gobiernos incentivar a las empresas para que cumplan con su responsabilidad
ante la sociedad? A largo plazo es más
efectivo un programa de desincentivos a la irresponsabilidad, por ejemplo, la
diseminación de prácticas empresariales irresponsables demostrables para que la
sociedad actúe. ¿Son efectivas las
publicaciones de listas de deudores morosos o de evasores fiscales? [6].
Y algunas
legislaciones promueven prácticas responsables a través de ayudas o subsidios financieros a algunas prácticas, como por
ejemplo al uso de energía renovable o la contratación de personas en desventaja
social (puede ser más efectivo apoyar a las organizaciones de la sociedad civil
que gestionan el tema que a las empresas con fines de lucro) . Este tema debe manejarse con suma cautela,
por las razones mencionadas arriba sobre
la adicción a los incentivos. En
este caso con el problema adicional del impacto sobre las finanzas de los
gobiernos, que es muy posible que en caso de restricciones presupuestarias
deban eliminarse, creando incertidumbre e impactos negativos en las empresas. Existen
usos alternativos de estos recursos fiscales que pueden tener mayor
efectividad. La alternativa mencionada
arriba de favorecer a las empresas responsables a través de las compras
públicas responsables es fiscalmente más neutral y puede ser más efectivo en el
largo plazo.
6.
Rendición de cuentas con responsabilidad (accountability)
Así como la sociedad y algunos gobiernos exigen a
las empresas que reporten sobre sus actividades, el sector público también
tiene esa responsabilidad, aunque no se le exige de forma sistemática.
Esta responsabilidad es aún mayor, no solo porque ostenta el mayor poder
del país (con el poder vienen responsabilidades) y se lo exige a otros, sino
además porque gestiona los recursos que pertenecen a la sociedad. Esta
rendición de cuentas sobre la eficiencia y efectividad de la gestión de los
recursos no está muy arraigada. A veces lo hacen ante los Congresos, pero suele
ser un reporte sobre la gestión presupuestaria, en que se gastó cuanto, más que
sobre los logros e impacto de los
recursos utilizados. Y la alternativa de pedirlo a la hora de las
elecciones no es efectiva. En esos momentos la preocupación se centra en
discusiones políticas, y nos dicen lo que quieren como quieren. Hoy por hoy es muy difícil evaluar la
efectividad y eficiencia del gobierno.
Anta la
generalizada escasez de estos recursos la ciudadanía debería exigir la
aplicación a los gobiernos de los mismos estándares de transparencia que exige
a las empresas. Pero no hay mecanismos
para organizar a la ciudadanía a que lo exija.
Dependerá de la iniciativa de los gobiernos. La rendición de cuentas con responsabilidad (accountability) puede parecer una utopía, pero no deja de ser una
de las responsabilidades del sector público. [7]
Recordemos que la principal responsabilidad de la
administración pública es la utilización eficiente de los recursos de los
contribuyentes y demás recursos que están bajo su control. En
este sentido es destacable que la ley valenciana de RSE establece que “………se avanzará en la reducción y/o
supresión de las cargas administrativas, la racionalización y simplificación de
los procedimientos administrativos, para dotarlos de mayor celeridad, eficacia
y eficiencia en su gestión, de acuerdo con los principios de buena
administración…...”. Sería altamente
recomendable que en la memoria anual que se ofrece en la ley el foco fuera en
los resultados logrados en este objetivo, más que en la descripción de las
actividades llevadas a cabo.
III.
En resumen
El sector público
tiene responsabilidades ante la sociedad que van más allá de proporcionar
efectiva y eficientemente los servicios públicos que son su responsabilidad
natural (educación, salud, infraestructuras, servicios públicos, defensa,
protección ciudadana, administración de justicia, redistribución de ingresos,
etc.). Su primera y más importante
responsabilidad es la gestión de los
recursos públicos de forma efectiva y eficiente, con transparencia y accountability. También debe establecer entornos favorables para que estas empresas contribuyan al
desarrollo económico y social y al bienestar de la sociedad. Pero debe proteger a la sociedad de los potenciales
abusos de las empresas, a través de regulaciones y legislaciones efectivas,
como representante que es de la sociedad.
Debe promover las prácticas
responsables en las empresas sin tener que acudir a subvenciones
financieras. Y los gobiernos deben dar el
ejemplo a través de su propio comportamiento responsable, en su función de
agente económico de gran envergadura.
[1] Ver mi artículo Responsabilidad
de la Sociedad Civil ante la sociedad.
[3] Existen demás un gran número de iniciativas
supranacionales de aplicación voluntaria.
Ver Ecosistema
global de regulación de la responsabilidad de las multinacionales
[4] Ver la serie de artículos donde
analizábamos la RSE en el Código
de Buen Gobierno.
[5] El suscrito es miembro de uno de
gobierno subnacional que se ha reunido físicamente una vez en tres años y
virtualmente nunca.
[6] Un programa de estímulo a la
lectura en niños en Nueva York les pagaba un dólar por cada libro leído. El programa en efecto aumento la lectura,
pero cuando cesó, los niños volvieron a su hábitos normales y muchos consideraron
que para leer había que pagarles (ver Sin incentivos no hay paraíso).
[7] A finales del 2016 se presentó un
documento de guías para la preparación de informes integrados para entidades del
sector público (Integrated thinking and reporting:
Focusing on value creation in the public sector. An introduction for leaders. World Bank, septiembre 2016). Si bien no
se refiere al gobierno como tal ya sea nacional o subnacional, estimula el
desarrollo de una visión amplia y de largo plazo sobre los impactos de estas
instituciones y la gestión de sus recursos.
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