El imperativo
aquí es lograr lo que prometemos,
no prometer
lo que no podemos lograr.
Albert Gore, vicepresidente de EE.UU., en
la COP3 Kioto
Aquí se enterró la idea de dictar lo que
hay que hacer y los países
tienen la libertad
de enfrentar el cambio climático como les convenga.
Príncipe Abdulaziz bin Salman, ministro de
hidrocarburos de Arabia Saudita. COP28 Dubai
Querido
lector: este artículo es largo, pero como el Acuerdo, no es obligatorio.
Aprovecha
las vacaciones de Navidad para leerlo.
Al lograrse aprobar
un
acuerdo (técnicamente Outcome of the first global stocktake) en la reunión
de la Conferencia de las Partes, COP, sobre el cambio climático en Dubai, COP28,
los medios de comunicación no especializados se han desecho en titulares y
expresiones de júbilo (los mismos titulares que cuando se aprobó el Acuerdo de
París: “Histórico”, “Transcendental”, “Éxito monumental”, “Sin precedentes”,
aunque el de Dubai palidece frente al potencial impacto del Acuerdo de París
[1]). ¿Está
justificado el júbilo por el contenido del acuerdo? Los medios
especializados han sido más rigurosos en sus análisis y si bien celebran el
acuerdo, destacan sus deficiencias.
I.
Introducción
Al ver que había millares
de artículos publicados sobre el tema pensé que no tenía nada que añadir, pero
al leer algunos me di cuenta de que es necesario tratar de poner los resultados
de la reunión en el contexto de la realidad en que se deben implementar, aun en
un artículo no especializado como este. En este artículo analizamos el
acuerdo desde un punto de vista crítico (como es habitual) para destacar lo positivo
y las falencias, para compensar la complacencia que seguramente el lector ha percibido
y que espero adquirirá una visión diferente. El objetivo no es menospreciar
el acuerdo, es ponerlo en contexto de su efectividad, de su potencial impacto. [2]
Comentaremos algunos
aspectos que han sido destacados en los artículos y algunos
aspectos que consideramos críticos para esa efectividad e impacto que no han recibido
la atención necesaria.
Recordemos cual
el objetivo de las reuniones anuales de la conferencia de la partes: reducir el
impacto del cambio climático. En ese sentido la efectividad de las reuniones
y los acuerdos se debe determinar por el impacto que tendrán en esa reducción,
no por el contenido del texto.
El próximo COP29 será
en otro país petrolero, Azerbaiyán, por lo que se puede esperar retomar la
discusión de la principal fuente de emisiones, los combustibles fósiles La decisión sobre la sede puede parecer inocua
a los efectos de lograr avances, pero puede ser efectiva. La presión de Francia
fue un factor determinante para el logro del acuerdo de París. Su reputación y
el nombre de su capital estaban en juego. En el caso de COP28 en Dubai, lo fue
el acuerdo previo entre los dos mayores emisores, China y Estados Unidos. El
liderazgo del presidente del COP28, el Sultán Ahmed Al Jaber, presidente de la
petrolera estatal de los Emiratos Árabes Unidos, logró diluirlo e imponerlo “por
consenso”, sin buscar el acuerdo de todos los países.
Es del interés de
las partes poder decir que se logró un acuerdo, irse sin acuerdo sería un
fracaso como lo fue la reunión del COP15 en Copenhague, aunque sea imperfecto. Y
los representantes de los países mayores emisores tienen que alabar el acuerdo porque
de lo contrario parecería que no se han comprometido lo suficiente a las
reducciones.
Y mi experiencia
en eventos similares, a nivel ministerial, de mucho menor impacto, donde
formaba parte del equipo de negociación y redacción, es que la euforia se
desvanece rápidamente al regresar a sus oficinas y enfrentarse a los problemas
cotidianos de sus cargos y delegar las responsabilidades a los subordinados.
Esperemos que este no sea este caso.
(los gráficos incluidos a continuación son con propósitos
de poner contexto, no los comento)[3]
Lo que aconteció en
la reunión del COP28 vas mucho más allá del acuerdo formal e incluye promesas
de empresas y de gobiernos de tomar acciones y algunas ONG de hacer
seguimiento. En este artículo nos limitaremos a poner en el contexto de la
realidad cotidiana algunos aspectos seleccionados.
El acuerdo
estipula que los países deben dejar hacer emisiones netas de gases de efecto
invernadero antes del 2050, triplicar la generación de energía renovable antes
del 2030 y reducir significativamente las emisiones de metano, uno de los más
potentes de esos gases.
No se debe abrir la
botella de champán al aprobarse un proyecto o al colocar un bono verde en el
mercado. Se debe abrir cuando los cambios que se pretendían logar se hayan
logrado. Pero ninguno quiere esperar a hacerlo en el 2050, cuando muchos de los
responsables habrán dejado de emitir gases.
¿Y las emisiones
de los casi 100 000 participantes en la “aireacondicionada” COP28? (Brasil 3 100 delegados con 14,5 por millón
de habitantes, China, el mayor emisor, 1,0 Azerbaiyán próxima sede, ¿3,3 y
España 5,2)
¿Es la reducción
de emisiones responsabilidad exclusiva de los gobiernos, como se deduce de los
acuerdos de las reuniones del COP? No es exclusiva, pero si es primaria. ¿Cómo la
pueden/deben ejercer?
II.
Aspectos destacados del acuerdo.
En esta sección comentamos
la posible efectividad de algunos aspectos que más se han destacado en los
comentarios al acuerdo. Es imposible e improcedente hacer un análisis de todo
el acuerdo.
1.
Reacción de las empresas petroleras multinacionales.
En general fue
favorable, con una buena política, teniendo en cuenta que son libres de hacer
lo que quieran, dentro de
las regulaciones de los países, o sea que la pelota está en el tejado de los
países, si logran coordinar una acción conjunta (ExxonMobil opera en casi 200 países,
mismo número de países con representación en el COP28). Antes de la reunión
formal ofrecieron una reducción de las emisiones de metano voluntariamente
para el 2030 (más adelante comentamos lo significativo de esto). El 75% se
pueden reducir con la tecnología existente.
Lograron que
se incluyera lenguaje sobre la “aceleración” de la captura y almacenamiento de
carbono, lo que en teoría permite seguir quemando los combustibles fósiles, y que se podía seguir quemando carbón si
sus emisiones eran reducidas y que se usara la palabra “transición” en vez de
reducción o eliminación de esos combustibles, dando tiempo para afectar esa
transición, que puede ser muy lenta (una idea sobre lo que se debe hacer para
acelerar la transición de esas empresas lo comentábamos en el artículo Irresponsabilidad por omisión y comisión:
combustibles fósiles de noviembre del 2022). Y las libertades para el
gas puede facilitar la transición. No hay pánico en la industria de los hidrocarburos.
2.
¿Un gran logro?
El logro más
citado en los artículos divulgativos es la inclusión, por primera vez en
estos acuerdos sobre cambio climático, de las palabras “combustibles fósiles”.
Antes se hablaba de “emisiones” en forma genérica, ahora se nombra al principal
causante. Pero ¿basta con mencionarlo en un documento?
Pero no se pide
su eliminación progresiva, sino una “transición” desde esos combustibles a
otras fuentes de energía. ¿De quién es la responsabilidad de hacerlo? ¿Cuándo?
¿A qué velocidad? ¿Basta con una transición del 1% anual? ¿Es compatible
con el límite de 1,5°C del Acuerdo de París? [4] ¿Y no es lo que los países que pueden ya están
haciendo sin necesidad del acuerdo? Y los que no pueden, por sus condiciones socioeconómicas,
¿lo harán porque está en el acuerdo? El “acuerdo global
de transición” se fragmenta y pierde efectividad cuando cada participante se
enfrenta sus realidad a sus intereses.
En fin, ¿cuál el
impacto de la inclusión de las palabras “transición de los combustible fósiles
en el acuerdo? No es de sorprender que los países y empresas petroleras, estén de
acuerdo.
Quien emitió lo que hay acumulado Quien está emitiendo
3.
Metano.
¿Por qué fue un
tema de consideración separada? Porque
es uno de los gases más potentes para el cambio climático, más de 30 veces que
el dióxido de carbono. Es emitido fundamentalmente por una fuente naturales
(lagos, embalses, ríos, pantanos, humedales, incendios, deshielo, etc.) y tres
artificiales (ganadería, hidrocarburos y desechos). De estos, el principal
emisor son las actividades de la ganadería y en particular el ganado bovino
(ver el gráfico al final sobre alimentos), seguido de la industria de los combustibles
fósiles (hidrocarburos y carbón) y los desechos de basura. Sobre el primero, se
están haciendo investigaciones para reducir las que emiten los animales y en
los desechos se ha estado capturando para la producción energética. La industria
de los hidrocarburos los emite en sus operaciones vía los escapes del gas en la
producción y transporte y vía la combustión de gases que no es económico capturar,
y en sus operaciones extractivas. Los dos primeras fuentes son controlables
con mayor facilidad y es buena parte de la reducción a la que se han comprometido
las empresas. Este metano tiene valor comercial, como lo tiene su captura de
los desechos. En el caso del ganado bovino no se puede captar y una
posibilidad de reducción es el cambio en los alimentos del ganado.
Antes de la reunión
50 empresas petroleras se habían comprometido, sin un instrumento vinculante, a
su reducción, y ya 155 países habían firmado el Compromiso Global de
Metano (Global Methane
Pledge) y en Europea se logró un acuerdo
para una ley de reducción dr emisiones de metano entre el Consejo y el Parlamento.
¿Tiene valor agregado incluirlo en el acuerdo?
4.
Fondo para compensar pérdidas y daños.
La formalización del
fondo que se había propuesto en el COP27 fue ampliamente celebrada, sin embargo,
los compromisos anunciados por US$700 millones fueron una reasignación de
compromisos de otros proyectos, sin adicionalidad. En la COP21 de París se
había creado un fondo para mitigación y adaptación de los daños para los
países en vías de desarrollo, y también se prometieron muchos recursos,
pero son muy pocos los que efectivamente se han desembolsado. Pareciera que son
creados para el greenwashing de culpas de los países desarrollados por
la acumulación histórica de sus emisiones.
5.
Más financiamiento sostenible.
En el entorno de
la reunión varios países e instituciones financieras anunciaron fondos o asignación
de recursos financieros para inversiones que puedan contribuir a la reducción
de las emisiones, por ejemplo, en reforestación o energías renovables. Para evaluar
el impacto de estos anuncios será necesario ver si los recursos son adicionales
a los ya existentes. Por ejemplo, los bancos suelen empacar los préstamos
que ya hacían o iban a hacer a estos sectores y agruparlos bajo el nombre de verdes
o sociales o sostenibles, y así parece que son incrementales.[5] En
este caso lo efectivo es la condicionalidad y supervisión de los bancos sobre el
uso de los recursos por parte del prestatario, que muchas veces no se
dedica totalmente a actividades sostenibles, pero se contabiliza como tal. El
caso de fondos nacionales para inversiones es similar, pero con menor control
del destino e impacto de los fondos utilizados.
Este financiamiento sostenible se presta
mucho para el greenwashing. [6]
Y es oportuno
recordar que la mayoría de estos fondos se canalizan a tasas de mercado,
sin diferencia de costos con otras fuente no dedicadas (la prima negativa por el
destino de los recursos, el greenium, ha desaparecido), pero con un
mayor costo de información y supervisión. La ventaja es más reputacional que
económica para las partes, salvo que existan regulaciones específicas, como
las que se están desarrollando en el seno de la Comisión Europea.
¿Se
necesita el acuerdo? No,
financiamiento en condiciones de mercado hay, lo que se necesitan son proyectos
e inversiones con impacto real, medible, rentables en el mercado (a menos que los
recursos vengan a tasas subsidiadas) llevadas a cabo por empresas, inversionista
y financistas responsables, en mercados financieros amplios y en condiciones de
estabilidad jurídica y económica. Los gobiernos tienen la responsabilidad de
asegurar estas ultimas y promover con las regulaciones y otras acciones las
inversiones sostenibles.
¿Tiene
valor agregado? Dependerá de las
condiciones, en especial de la adicionalidad de los recursos, que de otra
manera no estarían disponibles, y del uso que se le de a esos recursos. No es tan obvio como parece.
III.
Algunos aspectos claves para la efectividad e impacto, que no han sido destacados.
En el acuerdo pueden
faltar muchos aspectos (cada uno tiene su favorito), pero nos limitaremos solo
a algunos en los que tenemos alguna expertise.
1.
Gobernanza supranacional.
En esto no
tengo una sugerencia, solo un lamento. No la
hay, y el cambio climático la necesita ya que es un problema que afecta a todos los
países, sin proporción del daño que causa cada uno, ni obtener beneficios
climáticos por el bien que causan. Pagan
justos por pecadores. El cambio climático no está causado por la “contaminación”
ni la “polución”. Hay quien confunde las emisiones de gases de efecto
invernadero, con emisiones de gases y partículas que contaminan en ambiente,
que, si bien tienen impacto más allá del causante, es éste el que lo sufre más.
El cambio
climático es lo que economía se denomina “la tragedia de los comunes”
por la cual individuos con acceso a un bien común actúan en función de sus
propios intereses y al hacerlo, consumen el recurso. Están afectados por el problema,
están interesados en su resolución, pero se desentienden porque los demás lo
hacen. ¿Por qué yo?
Si hay una coordinación
de la problemática, que es
la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (United
Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCC) como parte de la
ONU, con responsabilidades de coordinación, seguimiento, información, apoyo
secretarial y logístico, etc. pero que no tiene ninguna
autoridad para exigir ni castigar, cada país es autónomo. Tampoco tiene
poder sobre el sector privado más allá del de persuasión. Las resoluciones de
la Asamblea General de la ONU si son vinculantes y deben traducirse en
legislaciones nacionales, pero tampoco tiene poder de exigir cumplimiento o de penalización.
Si ha sido difícil
insertar unas palabras en un acuerdo no vinculante, es imposible crear una institución
que exija cumplimiento y compagine los intereses de más de 200 países,
millones de empresa y miles de millones de personas…… por lo menos hasta que queden
pocos sobre la tierra.
2.
Solución obvia pero políticamente difícil.
La solución al problema
del cambio climático es que todos, gobiernos, empresas e instituciones y los
individuos actúen en concierto. Si bien es utópico, es posible tratar de
influenciar su comportamiento hacia la comunalidad de objetivos. Todas estas partes reaccionan a los incentivos, positivos y
negativos, monetarios y no monetarios. Las empresas toman acciones
contra el cambio climático si ello es bueno para el negocio y millares de
ellas ya lo están haciendo. Si los consumidores no adquieren los
productos de las empresas que no lo hacen, estas tendrán un incentivo para
hacerlo. Y algunas empresas lo hacen por el incentivo no monetario de la reputación
o evitar el negativo. Si hay regulaciones que penalizan las emisiones,
como las hay por contaminación, las empresas reaccionan a los incentivos monetarios
negativos. Si las instituciones financieras obtienen depósitos (de personas,
instituciones o gobiernos) a un menor costo si los destinan a proyectos que
reducen o evitan emisiones, tienen incentivos monetarios positivos a prestar el
dinero a esos proyectos (¡a un menor costo, que no se queden con el margen extra!)
y los prestamistas a invertir en ellos. Si los consumidores deben pagar precios
más altos por los productos que contribuyen a las emisiones, consumirán
menos o los dejarán de consumir (ver la discusión en el punto 3 de esta
sección).
¿Quién
puede hacer algo? Sí, las regulaciones son necesarias, pero no suficientes. El mercado el instrumento más efectivo,
un “mercado de emisiones”, de transacciones financieras y no financieras, donde
se transa también reputación, responsabilidad, orgullo, solidaridad, reconocimiento,
etc. No solo el mercado económico en su acepción tradicional.
Uno de
mercados de transacciones financieras con alto potencial de efectividad es el
mercado de carbono. En
términos muy simplistas se trata de ponerle un precio al equivalente en dióxido
de carbono que emite el producto o servicio, y añadirlo, total o parcialmente,
a su precio de mercado corriente (recientemente se ha estimado este costo
en $190 por tonelada). Esta “compensación” cambia los precios relativos de
estos bienes y servicios incentivando la adquisición y consumo de los que contribuyen
menos. Es lo que hace la Unión Europea con los productos importados de países
que no tienen regulaciones para la reducción de emisiones, para compensar los
mayores precios de los productos competitivos europeos que han tenido mayores
costos por las regulaciones. Es un arancel compensatorio por el contenido
diferencial de emisiones, análogo a los aranceles compensatorios por
subsidios recibidos de gobiernos.
El costo de
carbono de los productos y servicios actúa como un impuesto al valor agregado
que revierte a las arcas públicas, con cuyos recursos se pueden compensar a los
sectores más afectados e invertir en la reducción de emisiones y la mitigación de
su impacto. Por ejemplo,
si al combustible se le añade el costo de su contenido en carbono, el transporte
publico se encarece, pero se pueden usar los recursos recabados para subsidiar
el transporte de las clases más necesitadas. Y las que no lo necesiten que paguen
por su contribución a las emisiones o busquen medios de transporte con menores emisiones.
Por ejemplo, con ello se incentivan las bicicletas y los vehículos eléctricos (claro
está que debe haber infraestructura para las bicicletas y energía renovable
para los coches eléctricos).
Actualmente los
incentivos son perversos, se subsidia el uso indiscriminado de combustibles
fósiles en el transporte, y hasta se benefician los que pueden pagar por el
carbono, en vez de usar
esos recursos para la reducción de emisiones o en todo caso focalizar los subsidios
a los grupos poblacionales que no pueden pagar el costo real y usarlos para el financiamiento
de proyectos e inversiones con impacto. Claro esta que es muy fácil decirlo,
pero esto tiene un gran impacto social y político (huelgas de camioneros y
taxistas, por ejemplo) y debe implementarse en la medida que el entorno y las
condiciones lo permitan. Son pocos los gobiernos que
se atreven. Pero muestra la dirección.
Este mercado también
se usa internamente en las empresas, con compensaciones entre unidades y
a nivel de países o regiones para dirigir la producción a los productos o métodos
que son menos intensivos en emisiones. Con ello se establecen incentivos
monetarios para la reducción.
Y la COP28 no
progresó en la implementación del artículo 6 del Acuerdo de París sobre los
mercados de carbono y se pospuso a la COP29, aunque ello no obsta para que, una
vez más, haya progreso independientemente de los acuerdos. Recientemente la Voluntary
Carbon Market Integrity Initiative (VCMI) publicó lineamientos para los compradores
de créditos de carbono (generados por evitar emisiones, creados en la COP3 de
Kioto) para que sean más robustos y transparentes. Junto con los lineamientos para los oferentes
de los créditos, desarrollados por el Integrity Council for Voluntary Carbon
Markets (ICVCM), estas
iniciativas facilitaran la inclusión de los mercados de carbono en las
estrategias empresariales sobre el cambio climático.
3.
El “mercado de la emisiones”: Nosotros
Nosotros no estamos
en el acuerdo, pero somos actores claves. Y para entender la responsabilidad por
las emisiones de gases de efecto invernadero es necesario recordar el
funcionamiento del “mercado de las emisiones”. Quien contribuye a las emisiones
somos nosotros, los consumidores, que usamos energía en las casas, tiendas
y oficinas, combustibles en el transporte, que consumimos productos agropecuarios,
etc. Pero tenemos poco control sobre el
contenido de emisiones y disponibilidad de los productos y servicios. Pero
podemos utilizar vehículos eléctricos de bajas emisiones netas, pedir que la energía
en la casa y oficinas haya sido generada de manera renovable, no comer carne,
etc. Y si bien son las empresas las que nos suministran estos bienes y
servicios, somos nosotros los que los demandamos y si demandamos gasolina,
nos venderán gasolina. Pero muchas veces no tenemos alternativas o no podemos
ejercer el poder necesario y corresponde a esas mismas empresas fomentar la
demanda productos y servicios de bajas emisiones ofreciéndolos al mercado, estimulando
o creando una demanda y corresponde a los gobiernos estimular y regular la
oferta.
Por ejemplo, las
emisiones de los productos vegetales son entre 10 y 50 veces menores que los de
origen animal y las emisiones por transporte, empaque y almacenamiento son poco
relevantes comparadas con el tipo de alimento. [7] No es
que debemos ser vegetarianos, pero ayudaría a reducir las emisiones (ya me
imagino la reacción de las grandes empresas de productos cárnicos). Utópico,
pero muestra la dirección.
IV.
En resumen.
Para entender el
potencial impacto del acuerdo hay que recordar que no es vinculante para los
países participantes en la reunión del COP, los compromisos son expresiones de intenciones, aspiracionales y las “obligaciones”
se refieren a las gobiernos. Si bien
hay seguimiento por parte de instituciones de la Naciones Unidas y de la sociedad
civil, ninguna tiene el poder de exigir cumplimiento, solo el de pedir
información. No hay penalizaciones por incumplimiento y a lo sumo pueden tratar de persuadir y reportar los
progresos relativos de los países. Lo mismo sucede con los acuerdos y compromisos
que las empresas públicas y privadas hacen en los márgenes de la reunión, antes
y después de ella.
El texto del acuerdo
sería útil si se usara para la acción, pero se emplean más esfuerzos en escribirlo
que en implementarlo. Lo más importante son las
acciones que tomen los gobiernos, las empresas y los ciudadanos. Y como hemos visto muchos de ellos no esperan al acuerdo
y actúan por iniciativa propia. Menos mal.
Cada uno de ellos
tienen su estructura, su historia, sus intereses, sus preferencias, sus
limitaciones, se enfrentan a diferentes incentivos lo que determina lo que es
factible. Sería deseable que se armonizaran los intereses individuales, pero es
obvio que no es posible. Cada uno irá a su propio paso.
Esto es lo que ya
reconoció, a nivel de países, el acuerdo de Paris al requerir la presentación de
las contribuciones nacionales (Nationally Determined Contributions),
donde se especificaran las medidas que cada se comprometía a tomar para contribuir
al logro del máximo aumento de 1,5°C en base a “las responsabilidades
comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas, a la luz de las
diferentes circunstancias nacionales”. Es lo que dice en parte la segunda
cita del comienzo (aunque su intención es más al pedir libertad de acción para
seguir con los combustible fósiles, que reconocer que esa libertad se enmarca
en las posibilidades de acción).
Como decíamos en el
artículo citado en la nota 1:
La solución pasa por que los precios reflejen el
costo para la sociedad, en el mediano y largo plazo, lo que requiere ponerle un
precio al daño que causan las emisiones de GEI y cargárselo a los productos y
servicios que lo causan en función de su contribución, ya sea vía impuestos o
vía restricciones a la emisión (presupuestos de emisiones) y se pongan en
marcha los mecanismos de transición necesarios.
El acuerdo representa
un pasito adelante para escalar una montaña, lo mejor del acuerdo es que no hubo
retroceso. [8]
¿Has jugado
alguna vez a encontrar a Waldo? Puedes usar esta foto para jugar a encontrar a
las mujeres.
[4] El acuerdo nota que para ello las emisiones
deben reducirse en un 43% al 2030 y en 60% al 2035, sobre la base del 2019, para
lograr el 1,5°C a fin de siglo. Pero aun si los planes presentados por los países
se implementan en su totalidad las emisiones al 2030 se habrán reducido en un
mísero 5%, colocando al planeta en ruta para un aumento de entre el 2,1°C-2,8°C, en el mejor de los casos.
[5] En los albores de la reunión del
COP de París, Francia, para demostrar su compromiso, emitió un bono verde por 7
000 millones de euros, pero lo que hizo fue asignarle a ese bono parte de los gastos
e inversiones que se iban a hacer con financiamiento ordinario. El bono entró
en la contabilidad el financiamiento sostenible pero no añadió actividades sostenibles.
¿Adicionalidad?
[7] Una hamburguesa de 100 gramos
contribuye a la emisión de casi 10 kg de CO2e (mucho metano), o 50 km de coche
promedio, y el consumo de agua es de casi 300 litros.
