sábado, 16 de diciembre de 2023

Acuerdo sobre cambio climático COP28: ¿Efectivo? ¿Tendrá impacto?

 

El imperativo aquí es lograr lo que prometemos,

no prometer lo que no podemos lograr.

Albert Gore, vicepresidente de EE.UU., en la COP3 Kioto

 Aquí se enterró la idea de dictar lo que hay que hacer y los países

tienen la libertad de enfrentar el cambio climático como les convenga.

Príncipe Abdulaziz bin Salman, ministro de hidrocarburos de Arabia Saudita. COP28 Dubai

 

Querido lector: este artículo es largo, pero como el Acuerdo, no es obligatorio.

Aprovecha las vacaciones de Navidad para leerlo.

 

Al lograrse aprobar un acuerdo (técnicamente Outcome of the first global stocktake) en la reunión de la Conferencia de las Partes, COP, sobre el cambio climático en Dubai, COP28, los medios de comunicación no especializados se han desecho en titulares y expresiones de júbilo (los mismos titulares que cuando se aprobó el Acuerdo de París: “Histórico”, “Transcendental”, “Éxito monumental”, “Sin precedentes”, aunque el de Dubai palidece frente al potencial impacto del Acuerdo de París [1]). ¿Está justificado el júbilo por el contenido del acuerdo? Los medios especializados han sido más rigurosos en sus análisis y si bien celebran el acuerdo, destacan sus deficiencias.

I.                Introducción

Al ver que había millares de artículos publicados sobre el tema pensé que no tenía nada que añadir, pero al leer algunos me di cuenta de que es necesario tratar de poner los resultados de la reunión en el contexto de la realidad en que se deben implementar, aun en un artículo no especializado como este. En este artículo analizamos el acuerdo desde un punto de vista crítico (como es habitual) para destacar lo positivo y las falencias, para compensar la complacencia que seguramente el lector ha percibido y que espero adquirirá una visión diferente. El objetivo no es menospreciar el acuerdo, es ponerlo en contexto de su efectividad, de su potencial impacto. [2]

Comentaremos algunos aspectos que han sido destacados en los artículos y algunos aspectos que consideramos críticos para esa efectividad e impacto que no han recibido la atención necesaria.

Recordemos cual el objetivo de las reuniones anuales de la conferencia de la partes: reducir el impacto del cambio climático. En ese sentido la efectividad de las reuniones y los acuerdos se debe determinar por el impacto que tendrán en esa reducción, no por el contenido del texto.

El próximo COP29 será en otro país petrolero, Azerbaiyán, por lo que se puede esperar retomar la discusión de la principal fuente de emisiones, los combustibles fósiles  La decisión sobre la sede puede parecer inocua a los efectos de lograr avances, pero puede ser efectiva. La presión de Francia fue un factor determinante para el logro del acuerdo de París. Su reputación y el nombre de su capital estaban en juego. En el caso de COP28 en Dubai, lo fue el acuerdo previo entre los dos mayores emisores, China y Estados Unidos. El liderazgo del presidente del COP28, el Sultán Ahmed Al Jaber, presidente de la petrolera estatal de los Emiratos Árabes Unidos, logró diluirlo e imponerlo “por consenso”, sin buscar el acuerdo de todos los países.

Es del interés de las partes poder decir que se logró un acuerdo, irse sin acuerdo sería un fracaso como lo fue la reunión del COP15 en Copenhague, aunque sea imperfecto. Y los representantes de los países mayores emisores tienen que alabar el acuerdo porque de lo contrario parecería que no se han comprometido lo suficiente a las reducciones.

Y mi experiencia en eventos similares, a nivel ministerial, de mucho menor impacto, donde formaba parte del equipo de negociación y redacción, es que la euforia se desvanece rápidamente al regresar a sus oficinas y enfrentarse a los problemas cotidianos de sus cargos y delegar las responsabilidades a los subordinados. Esperemos que este no sea este caso.

(los gráficos incluidos a continuación son con propósitos de poner contexto, no los comento)[3]



Lo que aconteció en la reunión del COP28 vas mucho más allá del acuerdo formal e incluye promesas de empresas y de gobiernos de tomar acciones y algunas ONG de hacer seguimiento. En este artículo nos limitaremos a poner en el contexto de la realidad cotidiana algunos aspectos seleccionados.

El acuerdo estipula que los países deben dejar hacer emisiones netas de gases de efecto invernadero antes del 2050, triplicar la generación de energía renovable antes del 2030 y reducir significativamente las emisiones de metano, uno de los más potentes de esos gases.

No se debe abrir la botella de champán al aprobarse un proyecto o al colocar un bono verde en el mercado. Se debe abrir cuando los cambios que se pretendían logar se hayan logrado. Pero ninguno quiere esperar a hacerlo en el 2050, cuando muchos de los responsables habrán dejado de emitir gases.

¿Y las emisiones de los casi 100 000 participantes en la “aireacondicionada” COP28? (Brasil 3 100 delegados con 14,5 por millón de habitantes, China, el mayor emisor, 1,0 Azerbaiyán próxima sede, ¿3,3 y España 5,2)

¿Es la reducción de emisiones responsabilidad exclusiva de los gobiernos, como se deduce de los acuerdos de las reuniones del COP? No es exclusiva, pero si es primaria. ¿Cómo la pueden/deben ejercer?

II.             Aspectos destacados del acuerdo.

En esta sección comentamos la posible efectividad de algunos aspectos que más se han destacado en los comentarios al acuerdo. Es imposible e improcedente hacer un análisis de todo el acuerdo.

1.      Reacción de las empresas petroleras multinacionales.

En general fue favorable, con una buena política, teniendo en cuenta que son libres de hacer lo que quieran, dentro de las regulaciones de los países, o sea que la pelota está en el tejado de los países, si logran coordinar una acción conjunta (ExxonMobil opera en casi 200 países, mismo número de países con representación en el COP28). Antes de la reunión formal ofrecieron una reducción de las emisiones de metano voluntariamente para el 2030 (más adelante comentamos lo significativo de esto). El 75% se pueden reducir con la tecnología existente.

Lograron que se incluyera lenguaje sobre la “aceleración” de la captura y almacenamiento de carbono, lo que en teoría permite seguir quemando los combustibles fósiles, y que se podía seguir quemando carbón si sus emisiones eran reducidas y que se usara la palabra “transición” en vez de reducción o eliminación de esos combustibles, dando tiempo para afectar esa transición, que puede ser muy lenta (una idea sobre lo que se debe hacer para acelerar la transición de esas empresas lo comentábamos en el artículo Irresponsabilidad por omisión y comisión: combustibles fósiles de noviembre del 2022). Y las libertades para el gas puede facilitar la transición. No hay pánico en la industria de los hidrocarburos.

 




2.     ¿Un gran logro?

El logro más citado en los artículos divulgativos es la inclusión, por primera vez en estos acuerdos sobre cambio climático, de las palabras “combustibles fósiles”. Antes se hablaba de “emisiones” en forma genérica, ahora se nombra al principal causante. Pero ¿basta con mencionarlo en un documento?  

Pero no se pide su eliminación progresiva, sino una “transición” desde esos combustibles a otras fuentes de energía. ¿De quién es la responsabilidad de hacerlo? ¿Cuándo? ¿A qué velocidad? ¿Basta con una transición del 1% anual? ¿Es compatible con el límite de 1,5°C del Acuerdo de París? [4]  ¿Y no es lo que los países que pueden ya están haciendo sin necesidad del acuerdo? Y los que no pueden, por sus condiciones socioeconómicas, ¿lo harán porque está en el acuerdo? El “acuerdo global de transición” se fragmenta y pierde efectividad cuando cada participante se enfrenta sus realidad a sus intereses.

En fin, ¿cuál el impacto de la inclusión de las palabras “transición de los combustible fósiles en el acuerdo? No es de sorprender que los países y empresas petroleras, estén de acuerdo.

Quien emitió lo que hay acumulado                 Quien está emitiendo

3.     Metano.

¿Por qué fue un tema de consideración separada?  Porque es uno de los gases más potentes para el cambio climático, más de 30 veces que el dióxido de carbono. Es emitido fundamentalmente por una fuente naturales (lagos, embalses, ríos, pantanos, humedales, incendios, deshielo, etc.) y tres artificiales (ganadería, hidrocarburos y desechos). De estos, el principal emisor son las actividades de la ganadería y en particular el ganado bovino (ver el gráfico al final sobre alimentos), seguido de la industria de los combustibles fósiles (hidrocarburos y carbón) y los desechos de basura. Sobre el primero, se están haciendo investigaciones para reducir las que emiten los animales y en los desechos se ha estado capturando para la producción energética. La industria de los hidrocarburos los emite en sus operaciones vía los escapes del gas en la producción y transporte y vía la combustión de gases que no es económico capturar, y en sus operaciones extractivas. Los dos primeras fuentes son controlables con mayor facilidad y es buena parte de la reducción a la que se han comprometido las empresas. Este metano tiene valor comercial, como lo tiene su captura de los desechos. En el caso del ganado bovino no se puede captar y una posibilidad de reducción es el cambio en los alimentos del ganado. 

Antes de la reunión 50 empresas petroleras se habían comprometido, sin un instrumento vinculante, a su reducción, y ya 155 países habían firmado el Compromiso Global de Metano (Global Methane Pledge) y en Europea se logró un acuerdo para una ley de reducción dr emisiones de metano entre el Consejo y el Parlamento. ¿Tiene valor agregado incluirlo en el acuerdo?

4.     Fondo para compensar pérdidas y daños.

La formalización del fondo que se había propuesto en el COP27 fue ampliamente celebrada, sin embargo, los compromisos anunciados por US$700 millones fueron una reasignación de compromisos de otros proyectos, sin adicionalidad. En la COP21 de París se había creado un fondo para mitigación y adaptación de los daños para los países en vías de desarrollo, y también se prometieron muchos recursos, pero son muy pocos los que efectivamente se han desembolsado. Pareciera que son creados para el greenwashing de culpas de los países desarrollados por la acumulación histórica de sus emisiones.

5.     Más financiamiento sostenible.

En el entorno de la reunión varios países e instituciones financieras anunciaron fondos o asignación de recursos financieros para inversiones que puedan contribuir a la reducción de las emisiones, por ejemplo, en reforestación o energías renovables. Para evaluar el impacto de estos anuncios será necesario ver si los recursos son adicionales a los ya existentes. Por ejemplo, los bancos suelen empacar los préstamos que ya hacían o iban a hacer a estos sectores y agruparlos bajo el nombre de verdes o sociales o sostenibles, y así parece que son incrementales.[5] En este caso lo efectivo es la condicionalidad y supervisión de los bancos sobre el uso de los recursos por parte del prestatario, que muchas veces no se dedica totalmente a actividades sostenibles, pero se contabiliza como tal. El caso de fondos nacionales para inversiones es similar, pero con menor control del destino e impacto de los fondos utilizados.  Este financiamiento sostenible se presta mucho para el greenwashing. [6]

Y es oportuno recordar que la mayoría de estos fondos se canalizan a tasas de mercado, sin diferencia de costos con otras fuente no dedicadas (la prima negativa por el destino de los recursos, el greenium, ha desaparecido), pero con un mayor costo de información y supervisión. La ventaja es más reputacional que económica para las partes, salvo que existan regulaciones específicas, como las que se están desarrollando en el seno de la Comisión Europea.

¿Se necesita el acuerdo? No, financiamiento en condiciones de mercado hay, lo que se necesitan son proyectos e inversiones con impacto real, medible, rentables en el mercado (a menos que los recursos vengan a tasas subsidiadas) llevadas a cabo por empresas, inversionista y financistas responsables, en mercados financieros amplios y en condiciones de estabilidad jurídica y económica. Los gobiernos tienen la responsabilidad de asegurar estas ultimas y promover con las regulaciones y otras acciones las inversiones sostenibles.

¿Tiene valor agregado? Dependerá de las condiciones, en especial de la adicionalidad de los recursos, que de otra manera no estarían disponibles, y del uso que se le de a esos recursos. No es tan obvio como parece.

III.           Algunos aspectos claves para la efectividad e impacto, que no han sido destacados.

En el acuerdo pueden faltar muchos aspectos (cada uno tiene su favorito), pero nos limitaremos solo a algunos en los que tenemos alguna expertise.

1.      Gobernanza supranacional.

En esto no tengo una sugerencia, solo un lamento. No la hay, y el cambio climático la necesita ya que es un problema que afecta a todos los países, sin proporción del daño que causa cada uno, ni obtener beneficios climáticos por el bien que causan.  Pagan justos por pecadores. El cambio climático no está causado por la “contaminación” ni la “polución”. Hay quien confunde las emisiones de gases de efecto invernadero, con emisiones de gases y partículas que contaminan en ambiente, que, si bien tienen impacto más allá del causante, es éste el que lo sufre más. 

El cambio climático es lo que economía se denomina “la tragedia de los comunes” por la cual individuos con acceso a un bien común actúan en función de sus propios intereses y al hacerlo, consumen el recurso. Están afectados por el problema, están interesados en su resolución, pero se desentienden porque los demás lo hacen. ¿Por qué yo?

Si hay una coordinación de la problemática, que es la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCC) como parte de la ONU, con responsabilidades de coordinación, seguimiento, información, apoyo secretarial y logístico, etc. pero que no tiene ninguna autoridad para exigir ni castigar, cada país es autónomo. Tampoco tiene poder sobre el sector privado más allá del de persuasión. Las resoluciones de la Asamblea General de la ONU si son vinculantes y deben traducirse en legislaciones nacionales, pero tampoco tiene poder de exigir cumplimiento o de penalización.

Si ha sido difícil insertar unas palabras en un acuerdo no vinculante, es imposible crear una institución que exija cumplimiento y compagine los intereses de más de 200 países, millones de empresa y miles de millones de personas…… por lo menos hasta que queden pocos sobre la tierra.

2.     Solución obvia pero políticamente difícil.

La solución al problema del cambio climático es que todos, gobiernos, empresas e instituciones y los individuos actúen en concierto. Si bien es utópico, es posible tratar de influenciar su comportamiento hacia la comunalidad de objetivos. Todas estas partes reaccionan a los incentivos, positivos y negativos, monetarios y no monetarios. Las empresas toman acciones contra el cambio climático si ello es bueno para el negocio y millares de ellas ya lo están haciendo. Si los consumidores no adquieren los productos de las empresas que no lo hacen, estas tendrán un incentivo para hacerlo. Y algunas empresas lo hacen por el incentivo no monetario de la reputación o evitar el negativo. Si hay regulaciones que penalizan las emisiones, como las hay por contaminación, las empresas reaccionan a los incentivos monetarios negativos. Si las instituciones financieras obtienen depósitos (de personas, instituciones o gobiernos) a un menor costo si los destinan a proyectos que reducen o evitan emisiones, tienen incentivos monetarios positivos a prestar el dinero a esos proyectos (¡a un menor costo, que no se queden con el margen extra!) y los prestamistas a invertir en ellos. Si los consumidores deben pagar precios más altos por los productos que contribuyen a las emisiones, consumirán menos o los dejarán de consumir (ver la discusión en el punto 3 de esta sección).

¿Quién puede hacer algo? Sí, las regulaciones son necesarias, pero no suficientes. El mercado el instrumento más efectivo, un “mercado de emisiones”, de transacciones financieras y no financieras, donde se transa también reputación, responsabilidad, orgullo, solidaridad, reconocimiento, etc. No solo el mercado económico en su acepción tradicional.

Uno de mercados de transacciones financieras con alto potencial de efectividad es el mercado de carbono. En términos muy simplistas se trata de ponerle un precio al equivalente en dióxido de carbono que emite el producto o servicio, y añadirlo, total o parcialmente, a su precio de mercado corriente (recientemente se ha estimado este costo en $190 por tonelada). Esta “compensación” cambia los precios relativos de estos bienes y servicios incentivando la adquisición y consumo de los que contribuyen menos. Es lo que hace la Unión Europea con los productos importados de países que no tienen regulaciones para la reducción de emisiones, para compensar los mayores precios de los productos competitivos europeos que han tenido mayores costos por las regulaciones. Es un arancel compensatorio por el contenido diferencial de emisiones, análogo a los aranceles compensatorios por subsidios recibidos de gobiernos.

El costo de carbono de los productos y servicios actúa como un impuesto al valor agregado que revierte a las arcas públicas, con cuyos recursos se pueden compensar a los sectores más afectados e invertir en la reducción de emisiones y la mitigación de su impacto. Por ejemplo, si al combustible se le añade el costo de su contenido en carbono, el transporte publico se encarece, pero se pueden usar los recursos recabados para subsidiar el transporte de las clases más necesitadas. Y las que no lo necesiten que paguen por su contribución a las emisiones o busquen medios de transporte con menores emisiones. Por ejemplo, con ello se incentivan las bicicletas y los vehículos eléctricos (claro está que debe haber infraestructura para las bicicletas y energía renovable para los coches eléctricos).

Actualmente los incentivos son perversos, se subsidia el uso indiscriminado de combustibles fósiles en el transporte, y hasta se benefician los que pueden pagar por el carbono, en vez de usar esos recursos para la reducción de emisiones o en todo caso focalizar los subsidios a los grupos poblacionales que no pueden pagar el costo real y usarlos para el financiamiento de proyectos e inversiones con impacto. Claro esta que es muy fácil decirlo, pero esto tiene un gran impacto social y político (huelgas de camioneros y taxistas, por ejemplo) y debe implementarse en la medida que el entorno y las condiciones lo permitan. Son pocos los gobiernos que se atreven. Pero muestra la dirección.

Este mercado también se usa internamente en las empresas, con compensaciones entre unidades y a nivel de países o regiones para dirigir la producción a los productos o métodos que son menos intensivos en emisiones. Con ello se establecen incentivos monetarios para la reducción.

Y la COP28 no progresó en la implementación del artículo 6 del Acuerdo de París sobre los mercados de carbono y se pospuso a la COP29, aunque ello no obsta para que, una vez más, haya progreso independientemente de los acuerdos. Recientemente la Voluntary Carbon Market Integrity Initiative (VCMI) publicó lineamientos para los compradores de créditos de carbono (generados por evitar emisiones, creados en la COP3 de Kioto) para que sean más robustos y transparentes.  Junto con los lineamientos para los oferentes de los créditos, desarrollados por el Integrity Council for Voluntary Carbon Markets (ICVCM), estas iniciativas facilitaran la inclusión de los mercados de carbono en las estrategias empresariales sobre el cambio climático.

3.     El “mercado de la emisiones”: Nosotros

Nosotros no estamos en el acuerdo, pero somos actores claves. Y para entender la responsabilidad por las emisiones de gases de efecto invernadero es necesario recordar el funcionamiento del “mercado de las emisiones”. Quien contribuye a las emisiones somos nosotros, los consumidores, que usamos energía en las casas, tiendas y oficinas, combustibles en el transporte, que consumimos productos agropecuarios, etc.  Pero tenemos poco control sobre el contenido de emisiones y disponibilidad de los productos y servicios. Pero podemos utilizar vehículos eléctricos de bajas emisiones netas, pedir que la energía en la casa y oficinas haya sido generada de manera renovable, no comer carne, etc. Y si bien son las empresas las que nos suministran estos bienes y servicios, somos nosotros los que los demandamos y si demandamos gasolina, nos venderán gasolina. Pero muchas veces no tenemos alternativas o no podemos ejercer el poder necesario y corresponde a esas mismas empresas fomentar la demanda productos y servicios de bajas emisiones ofreciéndolos al mercado, estimulando o creando una demanda y corresponde a los gobiernos estimular y regular la oferta.

Por ejemplo, las emisiones de los productos vegetales son entre 10 y 50 veces menores que los de origen animal y las emisiones por transporte, empaque y almacenamiento son poco relevantes comparadas con el tipo de alimento. [7] No es que debemos ser vegetarianos, pero ayudaría a reducir las emisiones (ya me imagino la reacción de las grandes empresas de productos cárnicos). Utópico, pero muestra la dirección. 


IV.            En resumen.

Para entender el potencial impacto del acuerdo hay que recordar que no es vinculante para los países participantes en la reunión del COP, los compromisos son expresiones de intenciones, aspiracionales y las “obligaciones” se refieren a las gobiernos.  Si bien hay seguimiento por parte de instituciones de la Naciones Unidas y de la sociedad civil, ninguna tiene el poder de exigir cumplimiento, solo el de pedir información. No hay penalizaciones por incumplimiento y a lo sumo pueden tratar de persuadir y reportar los progresos relativos de los países. Lo mismo sucede con los acuerdos y compromisos que las empresas públicas y privadas hacen en los márgenes de la reunión, antes y después de ella.

El texto del acuerdo sería útil si se usara para la acción, pero se emplean más esfuerzos en escribirlo que en implementarlo. Lo más importante son las acciones que tomen los gobiernos, las empresas y los ciudadanos. Y como hemos visto muchos de ellos no esperan al acuerdo y actúan por iniciativa propia. Menos mal.

Cada uno de ellos tienen su estructura, su historia, sus intereses, sus preferencias, sus limitaciones, se enfrentan a diferentes incentivos lo que determina lo que es factible. Sería deseable que se armonizaran los intereses individuales, pero es obvio que no es posible. Cada uno irá a su propio paso.

Esto es lo que ya reconoció, a nivel de países, el acuerdo de Paris al requerir la presentación de las contribuciones nacionales (Nationally Determined Contributions), donde se especificaran las medidas que cada se comprometía a tomar para contribuir al logro del máximo aumento de 1,5°C en base a “las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales”. Es lo que dice en parte la segunda cita del comienzo (aunque su intención es más al pedir libertad de acción para seguir con los combustible fósiles, que reconocer que esa libertad se enmarca en las posibilidades de acción).

Como decíamos en el artículo citado en la nota 1:

La solución pasa por que los precios reflejen el costo para la sociedad, en el mediano y largo plazo, lo que requiere ponerle un precio al daño que causan las emisiones de GEI y cargárselo a los productos y servicios que lo causan en función de su contribución, ya sea vía impuestos o vía restricciones a la emisión (presupuestos de emisiones) y se pongan en marcha los mecanismos de transición necesarios.  

El acuerdo representa un pasito adelante para escalar una montaña, lo mejor del acuerdo es que no hubo retroceso. [8]

 


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[2] Ver el completo artículo de Alberto Vilariño COP28: las claves de un acuerdo limitado, pero histórico en la Revista Haz del 15 de diciembre del 2023.

[3] El articulo Algunos datos interesantes sobre Cambio Climático, ilustra los efectos y necesidad de combatirlo, de forma amena.

[4] El acuerdo nota que para ello las emisiones deben reducirse en un 43% al 2030 y en 60% al 2035, sobre la base del 2019, para lograr el 1,5°C a fin de siglo. Pero aun si los planes presentados por los países se implementan en su totalidad las emisiones al 2030 se habrán reducido en un mísero 5%, colocando al planeta en ruta para un aumento de entre el 2,1°C-2,8°C, en el mejor de los casos.

[5] En los albores de la reunión del COP de París, Francia, para demostrar su compromiso, emitió un bono verde por 7 000 millones de euros, pero lo que hizo fue asignarle a ese bono parte de los gastos e inversiones que se iban a hacer con financiamiento ordinario. El bono entró en la contabilidad el financiamiento sostenible pero no añadió actividades sostenibles. ¿Adicionalidad?

[6] Sobre el impacto del financiamiento sostenible ver la serie de artículos: ¿Tiene el financiamiento sostenible impacto sobre la sostenibilidad? Primera parte: Inversiones financieras y  Segunda parte: Inversiones reales, Bonos verdes, sociales y sostenibles. 3a. Parte: ¿Legitimidad o Greenwashing? y What's the true impact of green bonds?

[7] Una hamburguesa de 100 gramos contribuye a la emisión de casi 10 kg de CO2e (mucho metano), o 50 km de coche promedio, y el consumo de agua es de casi 300 litros.

[8] Todo lo que quieras saber sobre los resultados de la cumbre está en COP28: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Dubai


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