domingo, 25 de octubre de 2015

¿Un paso adelante contra la elusión fiscal?


Conoce bien las reglas para que puedas romperlas efectivamente
14º Dalai Lama (1935------)
Introducción

La Organización para Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, lanzó los resultados de sus estudios sobre las Reformas al sistema tributario internacional para frenar la elusión fiscal por parte de empresas multinacionales, (en inglés BEPS, Base Erosion and Profit Shifting) a principios de octubre del 2015.  El estudio le había sido encomendado por el G20 (grupo deliberativo de los 19 países con las mayores economías y la Comisión Europea).  Fue elaborado a lo largo de dos años, con la participación de 100 países, produciendo miles de páginas de informes.  El informe final es de más de 1.000 páginas con alto contenido técnico (también están disponibles los informes de base).  Para la mayoría de los interesados bastará con el Resumen Ejecutivo (en inglés) de las medidas propuestas.

La tarea surge como consecuencia de las recientes revelaciones sobre los bajísimos niveles de impuestos pagados sobre elevados ingresos en empresas multinacionales como Apple, Starbucks, Google y Amazon entre otras, “asignando” sus costos y beneficios a filiales creadas en diferentes jurisdicciones como Holanda, Luxemburgo, Irlanda y paraísos fiscales, las que les han concedido beneficios fiscales si localizan allí sus ingresos netos, y se aprovechan al hacer transacciones entre empresas afiliadas a fin de reducir al mínimo los impuestos.

Es también importante destacar que las medidas se refieren a la elusión fiscal y no a la evasión fiscal. Lo segundo son violaciones de las leyes y regulaciones fiscales, mientras que lo primero es uso creativo de las imperfecciones, lagunas y falta de coordinación en las disposiciones fiscales de los diferentes países.  Es completamente legal, pero para muchos es irresponsable desde el punto de vista de la sociedad (ver mi artículo Eludir y evadir impuestos: ¿Hasta dónde llega la irresponsabilidad empresarial? y el de Miguel Angel Moreno Izquierdo Argucias fiscales y responsabilidad social de las grandes empresas).

En aquel artículo comentábamos que:

¿Es responsabilidad de la empresa pagar impuestos que se pueden eludir?  Desde el punto de vista de muchos de sus dirigentes y de los que derivan dividendos y mejoras en los precios de las acciones posiblemente no, pero desde el punto de vista de la sociedad, sí.  ¿Por qué?

Los beneficios que han dado lugar a los potenciales impuestos que se evitan se derivan en buena parte de los esfuerzos de la misma empresa y de sus dirigentes y empleados, pero en buena parte se derivan de beneficios que la sociedad le otorga a las empresas por los cuales no paga nada o no paga su verdadero costo para la sociedad.

Las empresas han usado la infraestructura económica y social de los países donde se producen los bienes y servicios, pagados por los impuestos de otros contribuyentes.  Han recibido un “subsidio” de la sociedad a cambio de lo cual pagan muy pocos impuestos y los que pagan, lo hacen en países que no han tenido que hacer esas inversiones para respaldar sus operaciones.  No cumplen son sus responsabilidades de contribuir a los gastos e inversiones en educación, salud, defensa, seguridad ciudadana, infraestructura de transporte, etc. de los cuales se benefician.  La elusión fiscal no es solamente una cuestión de que el gobierno quiere recibir mayores ingresos fiscales, es cuestión de equidad.

La propuesta de la OCDE

La importancia de la tarea y de las acciones se destaca en que es un campo en el que se baten los intereses de los gobiernos y de buena parte de la sociedad con la creatividad y elevados recursos de las empresas.  La cantidad de dinero involucrada en la elusión fiscal es de centenares de miles de millones de dólares o euros.  Las empresas ponen los mejores talentos del mercado para lograr pagar el mínimo de impuestos posibles, explotando las competencias entre países para atraer recursos fiscales y las incompatibilidades e ineficiencias de los regímenes fiscales. Se toman al pie de la letra el consejo del actual Dalai Lama citado arriba.  Es una tarea sumamente rentable para las empresas y muy compleja para los gobiernos.

Las acciones recomendadas por la OCDE cubren un total de 15 acciones (es simbólico que las llaman acciones y no recomendaciones para enfatizar la necesidad de actuar y su no discrecionalidad).  Excede el objetivo de este artículo analizarlas en detalle ya que son de elevada complejidad técnica, baste con mencionar las más destacables:

·       Presentación de información por parte de las empresas sobre los impuestos que pagan alrededor del mundo, precios de transferencia, etc.;
·       Intercambio de información entre las autoridades fiscales sobre sus regímenes;
·       Control de los beneficios fiscales especiales que otorgan algunos países y prevención de abusos a los tratados fiscales;
·       Eliminación de las disparidades en el tratamiento fiscal de algunas transacciones financieras (préstamos e inversiones entre empresas afiliadas);
·       Control sobre los precios de transferencia de bienes y servicios entre las diferentes empresas (filiales, subsidiarias, empresas relacionadas);
·       Desarrollo de mecanismos para la resolución de disputas entre países sobre la fiscalidad; y,
·       Creación de un mecanismo multilateral para facilitar la implementación de las acciones.

Las acciones propuestas representan un masivo esfuerzo que cubre la mayor parte de las posibilidades de la evasión fiscal, pero no cierra todos los huecos. De la misma manera que los gobiernos dedicarán recursos para evitar la elusión fiscal, las empresas continuarán explotando todas las imperfecciones que encuentren.

¿Serán efectivas las acciones?

Para poner las propuestas en contexto es importante recordar que la OCDE es un think thank de los países desarrollados, aunque ha comenzado a admitir como miembros a países emergentes (34 países incluyendo Turquía, México y Chile, con 2.500 empleados). Como tal es un organismo que hace investigación sobre temas de desarrollo económico de acuerdo a los lineamientos de los países miembros y prepara recomendaciones de política económica.  No tienen capacidad ejecutiva, sus recomendaciones (aunque se llamen acciones) son solo sugerencias.  No obstante su reputación de rigor e imparcialidad hacen que sus recomendaciones sean tomadas en cuenta y aun cuando no hay consecuencias de ser ignoradas, el hacerlo suele implicar riesgos reputacionales. [i]

El éxito de las acciones dependerá, como es obvio, de su implementación efectiva y no hace falta destacar que es una tarea muy compleja. Cada país tiene regímenes fiscales diferentes. Algunos países ganarán y otros perderán con la implementación, algunos países, en particular los países menos desarrollados, no tienen la capacidad institucional para implementar algunas de las acciones.  La implementación efectiva puede tardar muchos, muchos años.  Son muchas las acciones legales que deben tomarse, desde cambios en las leyes, en los tratados internacionales, en las regulaciones nacionales sobre la operación de las empresas, en los regímenes fiscales, en las instituciones, etc.  Por ello, basados en la amplia experiencia que la OCDE tiene en ver que las “recomendaciones” de múltiples grupos de trabajo internacionales quedan en poco o nada, la acción número 15 pide la creación de un mecanismo multilateral para facilitar su implementación.

Pero para algunos, además de las dificultades de la implementación, no se ha resuelto el problema fundamental de la elusión. Se mantiene el principio de la independencia de las filiales, subsidiarias, y empresas relacionadas, lo que todavía permite la asignación y localización de los costos y beneficios.  Si bien se pretende controlar los precios de transferencia (por ejemplo las regalías o los servicios de gestión empresarial que una de las empresas paga a otra o los préstamos e inversiones intergrupo) es discutible cuál es su verdadero valor ya que no existe “un mercado” que tenga precios que puedan servir de referencia. Ello no obsta para que por lo menos se intente controlar lo controlable y poco a poco ir adquiriendo experiencia sobre el resto. Pero habiéndose dejado intacto el principio de independencia de las partes de la empresa es más difícil hacerlo.

Algunos proponen la consolidación, para propósitos fiscales, de todas esas partes, el gravamen del total y luego la distribución de los impuestos pagables entre los diferentes países de acuerdo a algunas fórmulas predeterminadas.  Ver por ejemplo los dos artículos publicados en The Economist en el número del 10 de octubre del 2015 Still slipping the net: Europe’s corporate-tax havens say they are reforming. Up to a point  y New rules, same old paradigm: A plan to curb multinationals’ tax avoidance is an opportunity missed, donde se analizan con más detalles los problemas de implementación de las acciones (tambíen se pueden consultar dos artículos en el blog The Conversation del 6 y 4 de octubre respectivamente: OECD’s new tax proposals won’t stop companies shifting profits to tax havens y Double trouble: why landmark OECD tax reform is doomed before it starts).

Pero las acciones ya están teniendo efecto.  En el primero de los dos artículos mencionados, The Economist reporta que:

“Amazon, por ejemplo, ha abierto filiales gravables en los países europeos en los que tiene muchos clientes; ya no todos los beneficios se están localizando en Luxemburgo. Algunas empresas ya están pagando mayores impuestos de forma voluntaria: la filial en Luxemburgo de un gran banco internacional ha prescindido de una disposición fiscal favorable y así pagar una mayor tasa efectiva porque, según un directivo, temía que pagar solo el mínimo requerido del 15% podría atraer titulares negativos. Y los países de bajos impuestos están desmantelando sus estructuras fiscales que permiten la minimización de los impuestos.”

“Y esta semana (la segunda de octubre) los países de la Unión Europea comenzaron con la implementación de las propuestas de reforma de la OCDE acordando el intercambio automático de información sobre sus disposiciones fiscales relacionadas con las transacciones entre países.”

Por otra parte, el 20 de octubre la Comisión Europea falló en contra de los acuerdos fiscales que Starbucks y Fiat habían logrado con los gobiernos de Holanda e Irlanda para la reducción de impuestos.  Si bien los montos a reintegrar son relativamente modestos para estas empresas, el precedente es significativo. Se están investigando a muchas otras empresas y sus acuerdos con algunos países.

En resumen

Las reformas propuestas por la OCDE son un gran esfuerzo, constituyen un gran avance en la definición del problema y sus posibles soluciones y están muy bien estructuradas aunque no atacan algunos de los principales problemas estructurales. Tienen gran potencial de éxito, pero como todo, dependerá de la voluntad y capacidad de los gobiernos de implementar las acciones, muchas de las cuales son complejas y requieren de gran coordinación y de mucho tiempo para ser implementadas.

No eliminarán la elusión fiscal por parte de las empresas, pero podrán limitar su extensión y aumentarán el costo para las empresas de hacerlo.  La batalla entre gobiernos y empresas continuará hasta que las empresas reconozcan que es su responsabilidad contribuir a través de los impuestos a costear la infraestructura física, económica y social que requieren para operar.

Mientras continúen creyendo que ello es solo responsabilidad  de los gobiernos y de las demás empresas, continuarán planificando su minimización de impuestos. Y mientras los gobiernos continúen compitiendo entre sí por la captura de impuestos de las multinacionales éstas podrán continuar con el juego del arbitraje regulatorio.

Es un gran paso hacia adelante pero no eliminarán la elusión fiscal.


[i] Por ejemplo las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales  son solo guías de comportamiento responsable pero pueden ser usadas por la sociedad para presionar a las empresas que las ignoren.