domingo, 9 de diciembre de 2018

La responsabilidad del sector público ante la sociedad



Los príncipes y los gobiernos son mucho más peligrosos que los otros elementos de la sociedad.
Nicolás Maquiavelo, 1469-1527.


El arte de gobernar consiste, de hecho, en ordenar la vida de tal manera que el interés egoísta
(de personas y empresas) conduzca a lo que es justo.
 Antonio Genovesi, economista político, 1713-1769.
(el paréntesis es añadido)


I.                Introducción

La inmensa mayoría de la literatura sobre la responsabilidad de los sectores de la sociedad se refiere a la responsabilidad de sector privado. Pero está claro que éste no ejerce su responsabilidad en el vacío, lo hace en el contexto de las actuaciones de los gobiernos y del resto de la sociedad.  En otro artículo hemos analizado la responsabilidad de la sociedad civil [1] y en este artículo, para completar el círculo, analizaremos la responsabilidad de los gobiernos ante la sociedad y en particular su responsabilidad para que el sector privado pueda ejercer la suya.  No nos referiremos a las obligaciones del sector público de proporcionar los servicios que le competen como salud, educación, infraestructuras, servicios públicos, defensa, policía, política económica, etc., nos referimos a sus responsabilidades que van más allá de cumplir con sus obligaciones fundamentales.

Gran parte del sesgo a la preocupación sobre la responsabilidad el sector privado, en contraposición a la del sector público o la de la sociedad civil, se debe a que atribuimos a aquel sector una irresponsabilidad innata, que sus objetivos que no coinciden con los de la sociedad, que buscan el lucro a toda costa y en el corto plazo, que si no fueran controlados por el sector público y la sociedad civil explotarían a los ciudadanos, etc. etc.  La sociedad y los gobiernos reclaman comportamientos más responsables.  Si bien esto puede parecer una caricaturización, es la visión de muchos. 

En contraposición, la percepción de muchos es que el sector público sí tiene los objetivos alienados con los de la sociedad y cuyo objetivo principal es el mejoramiento de la calidad de vida de la población, de que el sector público está más allá del bien y del mal.  Que no tiene conflicto de intereses. También esta es una caricaturización, pero está más cerca de la percepción, (¿por indiferencia o impotencia?) generalizada del público.  Ni los unos son tan malos ni los otros son tan buenos.  Todas las generalizaciones son falsas, incluyendo esta de que todas las generalizaciones son falsas. 

Se escribe mucho sobre la responsabilidad ante la sociedad del sector privado, pero poco o nada sobre la del sector público, ante la sociedad y ante el mismo sector empresarial.  Con este artículo pretendemos cubrir algo de la brecha.  Si bien el papel más importante lo ejercen los gobiernos nacionales o federales, las consideraciones aquí analizadas aplican igualmente a los gobiernos locales, desde el provincial o estadual, hasta el municipal más pequeño, claro está cada uno en función de sus capacidades.

No son solo las empresas las que tienen una licencia social para operar sino también la tienen los gobiernos.  La gran diferencia es que el sector privado depende además de la licencia legal que otorga el gobierno, que puede ser revocada, en tanto que al gobierno se la otorga la ciudadanía, que también puede ser revocada por esa ciudadanía, pero que por pasividad, costumbre o atomización de opiniones no es ejercida (“Curiosamente, los votantes no se sienten responsables de los fracasos del gobierno que han votado”. Alberto Moravia, escritor, 1907-1990).  En sociedades democráticas existe el recurso del voto, pero si se ejerce, en general, se hace al margen del cumplimiento de los gobiernos de sus responsabilidades.  Es un tema político más que de eficiencia y efectividad en su cumplimiento.  De hecho, es muy difícil exigirle responsabilidad ante la sociedad ya que no existe consenso sobre cuales son esas responsabilidades, aparte que son muy pocos los gobiernos que están conscientes de ellas y mucho menos que reportan sobre su ejecución.  En la mayoría de los gobiernos nacionales y subnacionales se opera como si esas responsabilidades no fueran exigibles.  Pero, exigibles o no, siendo una institución de la sociedad, tienen sus responsabilidades de la misma manera que las empresas y la sociedad civil.  Es lo que comentamos a continuación.

II.             Responsabilidades del sector público ante la sociedad

Es obvio que las actividades de las empresas están determinadas por el entorno que la sociedad crea y recrea continuamente y en este entorno juegan un papel fundamental los gobiernos nacionales, locales y las instituciones de la administración pública. Pero lamentablemente la visión que se suele tener de los gobiernos y de sus instituciones es de que sus actividades son relativamente restrictivas, suelen priorizar el papel de controlador de la actividad económica ante el de estimulador.  El burócrata enfrente un sistema de incentivos y castigos muy asimétrico, puede ser penalizado por lo que va mal, pero no es premiado por lo que va bien.  En lo referente a las prácticas responsables de la empresa, este papel, aun si estuviera bien ejercido, se cree que debería limitarse a regular las conductas que la sociedad considera inaceptables y estimular las que puedan contribuir a un mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad. 

El papel del gobierno puede y debe ser mucho más amplio.  En los últimos años se ha expandido e intensificado el interés y las actividades de la sociedad en exigir mayor responsabilidad al sector público.  Asimismo, las instituciones supranacionales, por ejemplo, la Comisión Europea y las Naciones Unidas, han intensificado sus sugerencias (¿exigencias?) para que los estados preparen políticas conducentes a la responsabilidad empresarial y acciones tendentes a su propia responsabilidad.  En Europa piden a los países la preparación de estrategias nacionales de RSE, de planes para asegurar el respeto a los Derechos Humanos, modificaciones a las políticas públicas de adquisiciones para permitir favorecer a los proveedores responsables, entre muchas otras medidas. Las Naciones Unidas han promovido el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para contribuir al desarrollo económico y social, que requiere de la adecuación de las políticas públicas y las acciones de los gobiernos y la participación de la empresa privada y la sociedad civil en su logro. 

Para enfrentar sus propias responsabilidades y propiciar el comportamiento empresarial responsable los gobiernos tienen la responsabilidad en seis grandes frentes y si no ejercen estas funciones de forma efectiva, las empresas no tendrán el marco conducente para poder llevar a cabo sus actividades productivas con responsabilidad social y ambiental, ni la sociedad se podrá beneficiar de todo ello.  A continuación analizamos estos seis frentes de responsabilidad y, cuando es pertinente, los ponemos en el contexto de la responsabilidad de la empresa.

Seis responsabilidades del sector público

Gestión eficiente de los recursos públicos
Gestión del entorno macroeconómico y de negocios
Regulador y representante de la sociedad
Agente económico
Promotor de prácticas responsables
Rendición de cuentas con responsabilidad


1.      Gestión eficiente de los recursos públicos (o sea, de todos) que le han sido encomendados.

Así como en el caso de las empresas su primera responsabilidad ante la sociedad es la gestión eficiente y efectiva de los recursos que le son encomendados, para poder retribuir a los aportantes de esos recursos y para ser sostenible y cumplir con el resto de sus responsabilidades, también los gobiernos tienen esa misma responsabilidad como prioritaria.  Pero con una importante diferencia.  En el caso de las empresas los recursos son de un grupo específico de personas y pueden (no deben) decidir malgastarlos.  Pero en el caso del sector público los recursos que gestionan son de todos los habitantes del país, su gestión les ha sido delegada cuando los dirigentes han sido seleccionados.  Gestionan “nuestros” recursos. ¿Cuántos gobernantes están conscientes de esto?

Y esta responsabilidad se complica mucho más ya que el sector público no es grupo homogéneo, con motivaciones e incentivos comunes.  Es una colección de personas e instituciones cada una de ellas con objetivos diferentes, algunos netamente políticos, algunos económicos, y algunos movidos por la voluntad de servir a la sociedad.  En toda institución puede haber incongruencia de objetivos.  Muchas empresas tienen visión cortoplacista y obsesión por el lucro y no es fácil alinear sus objetivos con los de la sociedad.  Paralelamente, muchos responsables de la gestión pública tienen objetivos de corto plazo, tomando las decisiones con criterios políticos y personales de mantenerse en el poder.

De la misma manera que le pedimos a las empresas que antepongan los intereses de la sociedad les debemos exigir a los gobiernos que antepongan el bienestar de los ciudadanos en la gestión de los recursos.  No hace falta detallar ejemplos de esto, seguramente el lector tiene muchos.  Baste recordar las promesas electorales con criterios netamente políticos, no usando criterios de largo plazo, de eficiencia y efectividad en la gestión de los recursos.

Uno de los problemas más candentes en esta gestión eficiente y eficaz de los recursos públicos es la corrupción.  Los gobiernos gestionan cantidades de dinero que apabullan a los recursos que gestionan los dirigentes y funcionarios en su vida personal. Un pequeñísimo porcentaje de aquellos recursos puede cambiarles la vida.  Generalmente los funcionarios públicos están relativamente mal pagados (algunos dirán que su remuneración es compatible con su productividad) y son muy sensibles a estos “aumentos” de ingresos.  Pero por cada corrupto hay un corruptor, no es exclusividad de sector público pero el punto débil es el corrupto. Solamente en los países más desarrollado se prioriza al corruptor en las penas, que suelen ser monetarias, y cubiertas por las empresas.  Para el corrupto, la pena puede ser la privación de la libertad.   El cualquier caso, es responsabilidad de los gobiernos prevenir y perseguir esta mala utilización de recursos públicos.

Y como en el caso de las empresas que tienen muchos grupos de stakeholders, los gobiernos también los tienen, pero en su caso la materialidad es mucho más sencilla, no hay que hacer mucho análisis, sus stakeholders críticos no son el partido, no son los ciudadanos que votaron por ellos, son todos los ciudadanos.  El lector estará pensando que esto es una ilusión, lo es, pero necesitamos recordárselo a los dirigentes del sector público en todo momento.  Sus “clientes” son los ciudadanos.

2.     Gestión del entorno macroeconómico y de negocios

El desarrollo económico y social del país debe ser la prioridad del gobierno, pero para hacerlo necesita del concurso del sector privado, principal empleador y productor de bienes y servicios.  Y este, para llevar a cabo sus funciones, requiere de un entorno macroeconómico y de negocios conducente al desarrollo de su actividad empresarial.  Desde la estabilidad económica hasta las regulaciones para la creación, funcionamiento y disolución de empresas.  Si las empresas pueden dedicar sus recursos a fomentar a la producción de los bienes que la sociedad demanda y a la creación de empleos dignos, en vez de distraer su atención en la lucha contra regulaciones confusas, onerosas o deficientes, o en la lucha contra los riesgos ocasionados por la incertidumbre macroeconómica, ambas partes pueden contribuir a la prosperidad económica.  En la medida que el gobierno, a través de sus políticas públicas, ejerce su papel fundamental con responsabilidad, las empresas podrán ejercer el suyo, también con responsabilidad.

En ocasión de la aprobación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, se ha enfatizado mucho el papel del sector privado, para complementar y respaldar las acciones del sector público, principal responsable de su logro.[2]  Se han producido decenas de guías para su contribución y su reporte (ver De cómo los Objetivos de Desarrollo Sostenible pueden contribuir al greenwashing). Se le está asignando un papel clave, pero en toda la discusión se ha ignorado el papel del sector público en no obstaculizar y facilitar esa acción del sector privado. Esto nos llevó a destacar una omisión en los ODS y proponer uno nuevo, el numero 18, para subsanar estas deficiencias (¿Falta algún Objetivo de Desarrollo Sostenible?).  No es que se vaya a adoptar nada de la propuesta, la comentamos porque es muy indicativa de la responsabilidad del sector público.  En el artículo proponíamos el nuevo objetivo y sus metas:

Objetivo 18: Promover el desarrollo de un clima de negocios conducente a la operación de las empresas para que puedan contribuir al logro de los 17 objetivos precedentes.

Meta 18.1: Reducir obstáculos a la creación, operación y disolución de empresas de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, en los aspectos laborales, comercio doméstico e internacional, inversiones y respeto a los derechos de la propiedad privada y promover un ecosistema que apoye el desarrollo de las PyMEs.
Meta 18.2: Fortalecer las instituciones del sistema regulatorio de la actividad empresarial para que operen con mayor efectividad y eficiencia, en particular tomando en cuenta los costos y beneficios de las regulaciones.
Meta 18.3: Fortalecer el sistema jurídico y los sistemas de resolución de disputas para que las empresas tengan acceso a una justicia imparcial, eficiente en términos de costo y tiempos y efectiva en términos la resolución de los casos.
Meta 18.4: Preparar e implementar planes nacionales que garanticen la protección, respeto y remediación de los Derechos Humanos por parte de las empresas, en particular adecuando las legislaciones y regulaciones a las mejores prácticas internacionales.
Meta 18.5: Adecuar los códigos criminales para establecer penas personales a quienes cometan delitos como parte de sus actividades dentro de las empresas.
Meta 18.6: Coordinar los marcos legales entre los países para reducir la elusión fiscal, en particular la localización de ingresos y gastos, transacciones financieras entre empresas relacionadas y los precios de transferencia por bienes y servicios.

Nótese que no se pide el otorgamiento de incentivos especiales para las empresas, se trata en todos los casos de mejorar el clima de negocios para la empresa.  Nótese además las metas son balanceadas, piden un mejor clima de negocios, pero también incluyen el fortalecimiento de los instrumentos de control y del sistema de administración de justicia.

3.     Regulador y representante de la sociedad.

a.     Regulación de la responsabilidad

En este sentido son importantes las legislaciones, regulaciones y las instituciones de seguimiento y control.  Sin embargo, las legislaciones y regulaciones suelen ser incompletas e imperfectas y las instituciones relativamente deficientes.  Hay un rezago en la actualización de estos instrumentos en función del desarrollo económico y social.  Si las leyes y regulaciones son deficientes y/o las instituciones de supervisión de su aplicación son débiles, las empresas tendrán menos incentivos para ser responsables. 

Dependiendo del grado de desarrollo legal e institucional del país, el Estado debe legislar, regular y asegurar el cumplimiento de un número reducido de actividades que se consideren no negociables y básicas y dejar a la empresa y a sus partes interesadas la discreción para el comportamiento responsable.  Esta regulación debería afectar especialmente a cuestiones de obligatorio cumplimiento por su importancia y repercusión (condiciones laborales, seguridad social, seguridad y salud laboral, impacto medioambiental, igualdad, etc.), mientras que otros aspectos de tipo externo y social estarían necesitados más bien de apoyo e impulso público. La línea divisoria entre lo que debe ser obligatorio (y solo debe ser obligatorio aquello que se puede forzar su cumplimiento) y voluntario depende de ese nivel de desarrollo relativo y del poder del sector empresarial en el país.

Como comentábamos al principio, son comunes los abusos por parte de las empresas para maximizar sus beneficios en detrimento del bienestar de la sociedad.  Otro importante papel de las políticas públicas es entonces el de ejercer de representante de la sociedad y regular, controlar y supervisar los potenciales comportamientos irresponsables de las empresas.  Las políticas públicas deben buscar un balance entre el control de las prácticas perniciosas y la restricción de la creatividad y capacidad de innovación de las empresas. 

Este balance es sumamente difícil de lograr en la práctica y se debe hacer por aproximaciones sucesivas, en consulta con las empresas y las partes afectadas, evitando sobre reacciones que conllevan el riesgo de sobre regular las actividades de las empresas, poniéndoles una camisa de fuerza y restringiendo su capacidad de innovación. 

Y estas políticas públicas deben ser compatibles y en función de la capacidad institucional del Estado de supervisar y controlarlas.  Las leyes y regulaciones son solo el principio, lo importante es su implementación (enforcement). Son muchos los casos, particularmente en América Latina, donde se establecen regulaciones, por ejemplo, en temas medioambientales y laborales, que exceden la capacidad institucional del país, creando serios obstáculos a su seguimiento y fomentando la corrupción. El principal motor de la corrupción es la incompatibilidad entre las legislaciones y regulaciones y la capacidad de las instituciones de seguimiento y control. La responsabilidad del Estado incluye además la creación y operación efectiva y eficiente de estas instituciones.  Y es precisamente en este aspecto institucional donde hay una diferencia más pronunciada entre España y algunos países de América Latina y es donde más se debe trabajar en estos últimos.

Pero estas legislaciones, regulaciones e instituciones públicas, son sólo condición necesaria. Ya en el año 23 AC, Quintus Horatius Flaccus decía que “las leyes sin moralidad son inútiles” ("Leges sine moribus vanae).  Y en tiempos más modernos, Earl Warren, expresidente de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos recalcó: “No solamente la ley en una sociedad civilizada presupone el compromiso ético, presupone la existencia de una amplia área de la conducta humana controlada solo por normas éticas y no sujetas para nada a la ley.  Las leyes con solo una parte.  No se puede ni se debe regular todo el comportamiento.  Las empresas y la sociedad también deben poner su parte, con moralidad y ética.

b.     Legislación sobre la responsabilidad empresarial

Hay una creencia dentro de algunos gobiernos de que es necesario ir más allá de la regulación de conductas empresariales que no admiten discrecionalidad y se proponen legislaciones de tipo genérico.  En algunos países la legislación es a nivel nacional (India, que impone un mínimo de “gasto en RSE”) pero lo más común, a nivel nacional, son planes de acción o estrategias.  A nivel de gobiernos subnacionales descentralizados si se han aprobado legislaciones como comentamos más adelante.  Con las mejor de las intenciones, se pretende regular la responsabilidad empresarial, cuando no hay ni puede haber consenso sobre cuales son las responsabilidades de las empresas ante la sociedad, más allá de definiciones muy generales.  Cada empresa opera en un entorno muy específico lo hace muy difícil que se pueda plasmar en una ley (ver ¿Cómo interpretar LA definición de la RSE?).  La legislación debe entonces ser de tipo tan general que no tenga mordiente, o muy específica que ponga una camisa de fuerza a las actividades empresariales, penalizando a las que se portan bien para castigar a las que lo hacen mal.   

Ello no obsta para que algunos gobiernos lo hagan.  A nivel supranacional esta la disposición de la Unión Europea sobre diseminación de información no financiera que comentamos en la sección 5 a, que debe ser transpuesta a las leyes nacionales. [3] A nivel nacional, en España la Ley de Economía Sostenible (4 de marzo del 2011 incluye los artículos 35 y 39 sobre la RSE en general (transparencia, buen gobierno, condiciones laborales, respeto al medio ambiente, etc.) de las empresas a las cuales aplica esa ley.  El Código de Buen Gobierno, aplicable a las empresas que cotizan en bolsas de valores, también incluye algunas disposiciones (consejo directivo, no discriminación, gestión de la RSE, reportes, etc.), aunque no son de cumplimiento obligatorio [4]. 

A nivel subnacional algunos ejemplos son el pionero de la Ley de responsabilidad social empresarial en Extremadura (9 de diciembre del 2010), la Ley para el fomento de la responsabilidad social de la Comunidad Valenciana (14 de septiembre del 2018) y, en América Latina la Ley de Responsabilidad Social Empresaria de la Provincia de Mendoza (24 de octubre del 2012). Estas leyes suelen establecer algunas obligaciones para las empresas y el mismo gobierno, creación de consejos asesores, disposiciones para la presentación de información sobre las actividades empresariales y para la promoción, certificación y premios a la responsabilidad.  Más adelante comentamos estos últimos aspectos (el lector interesado en detalles sobre el contenido de estas leyes y los problemas que pueden conllevar pueden leer el artículo ¿Se debe legislar la RSE?: El intento valenciano, donde presentamos un análisis crítico de un caso).

4.     Agente económico

El Estado es en casi todos los países el agente económico más poderoso y por ende tiene la responsabilidad de dar el ejemplo en su propia administración de recursos humanos, temas medioambientales, transparencia, etc.  y fomentar prácticas empresariales responsables a través de sus contrataciones y compras. 

El Estado no solo maneja la administración pública, uno de los principales empleadores del país, sino que además suele tener una gran cantidad de empresas e instituciones públicas más o menos autónomas, algunas con fines de lucro.  A veces se piensa que, porque el Estado es el representante de la sociedad, está exento de supervisión y control de sus prácticas responsables o es menos susceptible de supervisión pública.  Muchas veces esto se limita a temas de transparencia.  Pero a pesar de tener un objetivo social, también debe ver sus responsabilidades en el contexto más amplio de ser una institución.  Es cierto que en muchos casos no tiene los conflictos inherentes a las empresas con fines de lucro, entre beneficios propios y beneficios para la sociedad.  Ello no obsta para no exigirle responsabilidades en todos los ámbitos de su actuación.  Y, en este sentido, las empresas públicas, con fines de lucro, no se deben distinguir de las empresas privadas.

Por ejemplo, el Estado debe establecer políticas de adquisiciones que exijan prácticas responsables a las empresas.  Las políticas de adquisiciones del Estado deben contener criterios de selección, que, si bien prioricen el mejor precio, también deben incluir criterios de prácticas responsables (laborales, género, medioambientales, corrupción, transparencia, etc.) en sus proveedores.

La Directiva 2014/24/EU de la Unión Europea permite introducir consideraciones sociales y ambientales en la selección de proveedores (artículo 67.2). Si bien la evaluación se debe llevar a cabo en base al precio o costo, usando criterios de costo-eficiencia, puede incluir las relaciones precio/calidad, que podrá incorporar aspectos cualitativos, sociales y ambientales. Es posible, además, favorecer proveedores que emplean personas en situación de desventaja (párrafo 36), requerir que sus productos tengan certificaciones sociales y ambientales (párrafo 75) y las condiciones del cumplimento del contrato de adquisición pueden incluir medidas para la promoción de igualdad de condiciones laborales, la conciliación del trabajo y vida familiar y la protección del medio ambiente (párrafo 98).  Esas disposiciones permiten incorporar criterios responsabilidad en las adquisiciones, pero no obligan a hacerlo.  Para tener vigencia en cada país, se debe transponer la Directiva en las leyes nacionales, y es así donde podría hacerse la inclusión de estos criterios como obligatoria.  En América Latina no existe una institución supranacional que regule estas contrataciones y adquisiciones y se deberán observar las legislaciones nacionales, pero la directiva europea puede servir de modelo.

Y como agente económico tiene la responsabilidad de usar los recursos públicos para garantizar la justicia social, por lo que debe velar por el desarrollo de una sociedad más justa y equitativa, ya sea a través de la redistribución de la riqueza, vía los impuestos, o a través de las instituciones que velan por esa justicia.  En este sentido, como ya hemos comentado, el Estado tiene la responsabilidad de hacer una utilización eficiente y efectiva de los recursos que maneja.  Mal puede pedir a las empresas que paguen todos los impuestos que tocan, puntalmente, si no los utiliza de la mejor manera posible.

5.     Promotor de prácticas responsables

a.     Promoción vía facilitación

Aparte de dar el ejemplo, el Estado también juega un papel fundamental en la promoción de prácticas responsables en el resto de las instituciones, tanto privadas como en la sociedad civil.  La principal actividad que puede desarrollar es la contribuir a la educación, conocimiento y difusión de las prácticas responsables.  Por ejemplo, puede promover la creación de asociaciones de empresas privadas para que intercambien experiencias, promover la enseñanza en las escuelas y universidades públicas y crear mecanismos de difusión como por ejemplo un portal de internet con los recursos accesibles en el país y buenas prácticas relevantes de otros países. También puede promover y participar en eventos y publicaciones de difusión, preparación y diseminación de buenas prácticas.

Para llevar a cabo estas actividades no se debe descartar la creación de una institución especializada que promueva y difunda las prácticas responsables en el mismo sector público y en las empresas privadas y que promueva el diálogo entre las partes y con la sociedad civil.  Si se crea, debe ser una institución con responsabilidades medibles y con rendición de cuentas (accountability), con actitud proactiva.  En algunos países se han creado Consejos Asesores, que son un buen comienzo, pero que pueden ser insuficientes, al caer en actitudes pasivas.  El Consejo Estatal de Responsabilidad Social de las Empresas, CERSE, de España es un buen ejemplo de cómo no hacerlo (ver Promover la RSE en España). Un buen ejemplo es el Consejo Asesor de Responsabilidad Social de Costa Rica. [5]

Una responsabilidad destacable de promoción se refiere al estímulo u obligación del reporte de las prácticas responsables de las empresas ya que vía el reporte se le proporciona información a la sociedad para que esta también ejerza su responsabilidad de exigir responsabilidad a las empresas y se promuevan las prácticas responsables.  De la misma manera, también debe ser responsabilidad del Estado reportar sobre sus actividades, lo que comentaremos más adelante.

Hay un gran debate sobre la obligatoriedad o voluntariedad del reporte (ver Obligatoriedad del reporte de sostenibilidad: ¿Bajo qué condiciones?).  Como todo, la obligatoriedad tiene ventajas y desventajas, pero lo cierto es que el gobierno y sus instituciones (por ejemplo, las Comisiones de Valores) no pueden permanecer indiferentes al tema, por lo menos para las grandes empresas.  El gobierno puede facilitar el proceso produciendo guías de aplicación voluntaria para el reporte, teniendo en cuenta los lineamientos que ya existan a nivel global.

Sobre esto, la Directiva 2014/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014 estableció requerimientos para el reporte de información no financiera y de diversidad (protección del medio ambiente, responsabilidad social y trato a los empleados, respeto a los derechos humanos, anticorrupción y soborno y diversidad en los Consejos) para las más grandes empresas (unas 6.000), que fue transpuesta a la legislación española en un Real Decreto Ley 18/2017 del 24 de noviembre, publicado en el Boletín Oficial del Estado.  De nuevo, en los países de América Latina no hay instituciones supranacionales que se preocupan por estos temas y dependen en su mayor parte de la voluntariedad de las empresas, los requerimientos de las bolsas de valores, para aquellas que cotizan y de las demandas de los stakeholders con poder.

El Estado también puede promover prácticas responsables participando en iniciativas supranacionales, como por ejemplo los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Obviamente que todas estas actividades del sector público en la promoción de prácticas responsables debe ser coordinada con los esfuerzos de organismos e instituciones multinacionales o multilaterales que también producen guías para el comportamiento, en especial aquellas relacionadas con la regulación voluntaria, las regulaciones internacionales que no adquieren el carácter de ley en los diferentes países, como por ejemplo las Guías para Empresas Multinacionales de la OECD y las iniciativas multinacionales sobre corrupción y evasión y elusión fiscal, o los estándares de reporte del Global Reporting Initiative, GRI, los lineamientos de reporte integrado del International Integrated Reporting Council. 

b.     Promoción vía legislación

En algunos casos excepcionales la promoción de la responsabilidad empresarial se plasma en legislaciones como las mencionadas arribas, aunque lo más común es hacerlo como parte de las actividades normales de alguna institución gubernamental, a veces incluida como parte de Planes o Estrategias nacionales o subnacionales.  En el caso de promoción vía legislación el gobierno adquiere un compromiso más firme de hacerlo, exigible por la ciudadanía, lo que requiere que el gobierno informe debidamente de sus actividades y sus resultados, lo cual no tiene buenos precedentes.

c.     Promoción vía premios, certificaciones e incentivos

Con la mejor de las intenciones son muchos los gobiernos que organizan premiaciones a las prácticas responsables de las empresas.  Se pretende estimularlas tanto vía el deseo de ganar el premio, con la publicidad y posible impacto reputacional que ello conlleva, como para ser imitadas como buenas prácticas con efecto demostrativo.  Lamentablemente estos premios, tanto por parte de instituciones independientes como de gobiernos conllevan muchos riesgos y no es fácil otorgarlos con efectividad.  Muchas veces se premia la calidad de la información presentada, que no es verificada, y las buenas intenciones, más que lo que se debería premiar que es el impacto que han tenido esas prácticas responsables y su sostenibilidad en el tiempo, no deben ser efímeras (para una extensa discusión de estos potenciales problemas ver Como no otorgar premios de responsabilidad empresarial).

Igualmente, para estimular prácticas responsables, algunos gobiernos promueven y, en el peor de los casos, la hacen ellos mismos, una certificación de la responsabilidad de las empresas.  Ello les otorga a las empresas un “certificado de buena conducta”.  Esto tiene los mismos riesgos de los premios mencionados, con el agravante de que la certificación es percibida como más permanente y más amplia.  No es solo una práctica la que se premia, se certifica la “responsabilidad” de la empresa, estimulando la percepción de que es “totalmente” responsable. Y la práctica nos ha demostrado que empresas que son calificadas como socialmente responsables siempre tienen algunas actividades calificables como irresponsables. Esto conlleva también un riesgo moral y de conflicto de intereses para los gobiernos al aparecer que favorecen a algunas empresas, que les otorgan su respaldo como representantes de la ciudadanía.  Ni las certificadas son totalmente responsables, ni las no certificadas son irresponsables. 

En muchos estudios se ha demostrado que los incentivos para portarse bien pueden resultar contraproducentes.  Al principio de su introducción parece que funcionan, que estimulan el comportamiento responsable, pero a la larga se desarrolla la creencia de que portarse bien es algo excepcional, cuando debe ser lo normal.  ¿Por qué deben los gobiernos incentivar a las empresas para que cumplan con su responsabilidad ante la sociedad?  A largo plazo es más efectivo un programa de desincentivos a la irresponsabilidad, por ejemplo, la diseminación de prácticas empresariales irresponsables demostrables para que la sociedad actúe.  ¿Son efectivas las publicaciones de listas de deudores morosos o de evasores fiscales? [6].

Y algunas legislaciones promueven prácticas responsables a través de ayudas o subsidios financieros a algunas prácticas, como por ejemplo al uso de energía renovable o la contratación de personas en desventaja social (puede ser más efectivo apoyar a las organizaciones de la sociedad civil que gestionan el tema que a las empresas con fines de lucro) .  Este tema debe manejarse con suma cautela, por las razones mencionadas arriba sobre la adicción a los incentivos.  En este caso con el problema adicional del impacto sobre las finanzas de los gobiernos, que es muy posible que en caso de restricciones presupuestarias deban eliminarse, creando incertidumbre e impactos negativos en las empresas. Existen usos alternativos de estos recursos fiscales que pueden tener mayor efectividad. La alternativa mencionada arriba de favorecer a las empresas responsables a través de las compras públicas responsables es fiscalmente más neutral y puede ser más efectivo en el largo plazo.

6.     Rendición de cuentas con responsabilidad (accountability)

Así como la sociedad y algunos gobiernos exigen a las empresas que reporten sobre sus actividades, el sector público también tiene esa responsabilidad, aunque no se le exige de forma sistemática.  Esta responsabilidad es aún mayor, no solo porque ostenta el mayor poder del país (con el poder vienen responsabilidades) y se lo exige a otros, sino además porque gestiona los recursos que pertenecen a la sociedad. Esta rendición de cuentas sobre la eficiencia y efectividad de la gestión de los recursos no está muy arraigada. A veces lo hacen ante los Congresos, pero suele ser un reporte sobre la gestión presupuestaria, en que se gastó cuanto, más que sobre los logros e impacto de los recursos utilizados. Y la alternativa de pedirlo a la hora de las elecciones no es efectiva. En esos momentos la preocupación se centra en discusiones políticas, y nos dicen lo que quieren como quieren.  Hoy por hoy es muy difícil evaluar la efectividad y eficiencia del gobierno. 

Anta la generalizada escasez de estos recursos la ciudadanía debería exigir la aplicación a los gobiernos de los mismos estándares de transparencia que exige a las empresas.  Pero no hay mecanismos para organizar a la ciudadanía a que lo exija.  Dependerá de la iniciativa de los gobiernos. La rendición de cuentas con responsabilidad (accountability) puede parecer una utopía, pero no deja de ser una de las responsabilidades del sector público. [7]

Recordemos que la principal responsabilidad de la administración pública es la utilización eficiente de los recursos de los contribuyentes y demás recursos que están bajo su control.  En este sentido es destacable que la ley valenciana de RSE establece que “………se avanzará en la reducción y/o supresión de las cargas administrativas, la racionalización y simplificación de los procedimientos administrativos, para dotarlos de mayor celeridad, eficacia y eficiencia en su gestión, de acuerdo con los principios de buena administración…...”. Sería altamente recomendable que en la memoria anual que se ofrece en la ley el foco fuera en los resultados logrados en este objetivo, más que en la descripción de las actividades llevadas a cabo.

III.           En resumen

El sector público tiene responsabilidades ante la sociedad que van más allá de proporcionar efectiva y eficientemente los servicios públicos que son su responsabilidad natural (educación, salud, infraestructuras, servicios públicos, defensa, protección ciudadana, administración de justicia, redistribución de ingresos, etc.).  Su primera y más importante responsabilidad es la gestión de los recursos públicos de forma efectiva y eficiente, con transparencia y accountability.  También debe establecer entornos favorables para que estas empresas contribuyan al desarrollo económico y social y al bienestar de la sociedad. Pero debe proteger a la sociedad de los potenciales abusos de las empresas, a través de regulaciones y legislaciones efectivas, como representante que es de la sociedad.  Debe promover las prácticas responsables en las empresas sin tener que acudir a subvenciones financieras. Y los gobiernos deben dar el ejemplo a través de su propio comportamiento responsable, en su función de agente económico de gran envergadura.





[3] Existen demás un gran número de iniciativas supranacionales de aplicación voluntaria.  Ver Ecosistema global de regulación de la responsabilidad de las multinacionales

[4] Ver la serie de artículos donde analizábamos la RSE en el Código de Buen Gobierno.

[5] El suscrito es miembro de uno de gobierno subnacional que se ha reunido físicamente una vez en tres años y virtualmente nunca.

[6] Un programa de estímulo a la lectura en niños en Nueva York les pagaba un dólar por cada libro leído.  El programa en efecto aumento la lectura, pero cuando cesó, los niños volvieron a su hábitos normales y muchos consideraron que para leer había que pagarles (ver Sin  incentivos no hay paraíso).

[7] A finales del 2016 se presentó un documento de guías para la preparación de informes integrados para entidades del sector público (Integrated thinking and reporting: Focusing on value creation in the public sector. An introduction for leaders. World Bank, septiembre 2016). Si bien no se refiere al gobierno como tal ya sea nacional o subnacional, estimula el desarrollo de una visión amplia y de largo plazo sobre los impactos de estas instituciones y la gestión de sus recursos.


domingo, 2 de diciembre de 2018

RSE versus economía: Suboptimización social en la optimización económica



En un artículo anterior, El valor de las empresas: los dirigentes empresariales se concentran muy poco en lo que a la gente de verdad le importa, destacábamos que las decisiones a nivel agregado en la economía y a nivel desagregado en las empresa se tomaban muchas veces considerando solamente los valores que fueran cuantificables en términos monetarios, o por o menos en términos comparables, pero siempre medibles.  Esto es consecuencia del sesgo que induce la formación económico-financiera en la toma de decisiones: “Solo se puede gestionar lo que se puede medir”, aunque no hay que descartar que las dificultades de la medición en términos comparables lleven a omitir algunas variables relevantes para la toma de decisiones. 

Pero el sesgo lleva muchas veces a que se hagan pocos esfuerzos para incorporar las variables (¡relevantes!), de difícil medición, lleva a omitir variables.

En este complemento al artículo consideramos en más detalle ese sesgo ya que lo que parece una optimización en la asignación de los escasos recursos, el objetivo del análisis económico, puede terminar siendo contraproducente cuando se consideran los impactos de esas decisiones en un contexto más amplio que el de las variables medibles.  Lo que parece ser una optimización desde el punto de vista económico de las variables medibles incorporadas es una suboptimización desde el punto de todas las variables relevantes, algunas omitidas, algunas no medidas. Uno es la práctica tradicional del análisis económico y el otro es un intento de optimización social.

¿Optimización o suboptimización dañina?

La definición tradicional de la disciplina de la economía es de Lionel Robbins (1932), quién dijo que “la economía es la ciencia que estudia la conducta humana como una relación entre fines y medios escasos que tienen usos alternativos”.  De esta definición se desprende de que siendo los medios escasos y teniendo estos usos alternativos deben utilizarse con la mayor eficiencia posible y asignarse a los fines que producen mayores beneficios. En teoría todo está bien, de allí su atractivo como guía para la asignación de recursos. 

Pero en la práctica el sistema económico es solo un subsistema del sistema social. En problema es que este se ignora muchas veces y, por ejemplo, en las decisiones dentro de la empresa se suele ignorar la parte del sistema social que no es parte del económico.  Aun cuando la asignación de recursos sea eficiente desde el punto de vista económico puede no serlo desde el punto de vista de la sociedad.  La responsabilidad de la empresa ante la sociedad, RSE, va más allá de la utilización eficiente de sus escasos recursos dentro del subsistema económico, necesario, pero no suficiente y potencialmente dañino.[1]  El subsistema económico no lo es todo.

De una manera no totalmente rigurosa, desde el punto de vista de la RSE, podríamos decir que el subsistema económico es el que le preocupa más a los accionistas y el sistema social en su conjunto es que le preocupa, o debería preocuparle, a todos los stakeholders. La optimización del sistema económico dentro de la empresa no solo no es optimización de su conjunto social, sino que además puede ser dañino, llevando a decisiones que perjudican a la sociedad.  No hace falta mucha discusión, basta ver los casos de la contaminación ambiental (que puede no tener un costo tangible para la empresa) o la explotación de un mercado laboral con exceso de oferta (pagando sueldos de mercado, pero extorsionantes).  Ambos pueden ser parte de la optimización económica, pero son perjudiciales a la optimización social. [2]

Hay que destacar que esta crítica no quiere decir que la disciplina de la economía sea restringida.  Existe toda la subdisciplina de la Economía del Bienestar que se refiere a “la economía como el estudio de las condiciones bajo las cuales se puede maximizar el bienestar de una comunidad, y la elección de las acciones necesarias para llevarlo a cabo”. Esta disciplina podría ampliar el contexto de las decisiones empresariales y es compatible con la visión de la responsabilidad de la empresa ante la sociedad.  El problema es que esta disciplina se ha limitado a aspectos más agregados, a nivel de la economía como un todo, en la formulación de políticas públicas y sobre todo en su aplicación al desarrollo económico. No está considerada en la teoría, ni la práctica, en la toma de decisiones dentro de la empresa.

A nivel de empresa se están aplicando los conceptos de la economía del bienestar, pero de una manera inconsciente, empírica, conceptual, ocasional, aislada, no dentro de un marco teórico-práctico integral.  Es la concepción más amplia de la RSE, pero que la aplicamos sin un marco de base, de forma casuística.  De nuevo, de manera no totalmente rigurosa, podríamos decir que la economía del bienestar dentro de las empresas sería la consideración de la RSE, incluyendo variables omitidas y tratando de cuantificarlas, en la toma de decisiones para optimizarlas en el contexto empresarial integral.

El Principio de pantonomía o universalismo, según Ortega y Gasset, que dice que:

Las ciencias (biología, física….) se interesan por una parte de la realidad, la filosofía lo hace por el todo, por el universo en general; el filósofo relaciona aquello que le interesa (lo moral, lo bello, la verdad…) con el conjunto de la realidad tratado de descubrir el sentido de las cosas, el ser presente en todas ellas.

Podríamos parafrasearlo en la empresa como:

La economía se interesa por una parte de la realidad; la responsabilidad de la empresa ante la sociedad lo hace por todas las actividades de la empresa y sus impactos directos y potenciales; el directivo responsable relaciona aquello que le interesa (mejorar la sociedad…) con el conjunto de la realidad tratando de descubrir el propósito de la empresa, la razón de ser de todas sus actividades.

Debemos entonces movernos hacia una concepción más amplia de las decisiones "económicas". La economía se preocupa solo de un subconjunto de la sociedad, cuya optimización puede estar en contradicción o conflicto con el resto de las actividades de esa sociedad.  Si queremos tomar las decisiones que mejoren la eficiente asignación de recursos, las que conduzcan a un "bien" mejor debemos redefinir que es ese bien y ese bien no solo es el valor monetario, o el de los factores de intercambio que se pueden medir.  Debemos incluir lo no expresable en valores monetarios. 

Pero todavía nos queda el problema de definir la “función objetivo”, el “bien” de quién. Para mí como individuo es fácil, pero para la sociedad es muchísimo más complejo ¿Quién define lo que es el bien social? ¿Como hacemos el balance e intercambio entre las preferencias de unos otros y resolvemos los conflictos? Algunos creen que el progreso social consiste en crecimientos elevados, para aumentar la producción y el empleo, otros creen que el crecimiento deber moderado por la sostenibilidad en el consumo de los recursos no renovables. ¿Quién prevalece cuando no tenemos un valor único de intercambio: el dinero?      

Estas dificultades no obstan para que se expanda la concepción de las decisiones económicas y aplicar los conceptos de la economía del bienestar, aunque no sea posible hacerlo rigurosamente en la práctica, a las decisiones empresariales, con una visión más amplia de las variables involucradas, de su valoración y del balance entre ellas.  

Para que la empresa asuma su responsabilidad integral ante la sociedad sus decisiones no pueden limitarse a las variables cuantificables en términos monetarios y en el corto plazo.  Las decisiones deben considerar las variables que suelen ser omitidas en los análisis económicos tradicionales y tratar de cuantificar las que sea posible, y considerarlas, aunque solo sea de forma conceptual.  [3]

Ignorarlas no es una alternativa viable.



[1] En el sitio Concepto de Economía se presenta una breve pero muy precisa descripción de la problemática que tratamos en este artículo, aunque no a nivel del sistema de la empresa: El sistema social está compuesto por diversos subsistemas (político, cultural, económico), pero cada uno de estos subsistemas puede aislarse sólo mediante un proceso de abstracción. Los subsistemas interactúan entre sí. El sistema económico, objeto de estudio de la economía y subsistema del sistema social, está compuesto por los fenómenos de producción y distribución de bienes y servicios. Se habla de sistema económico como dimensión (y no como parte) del sistema social, reconociendo una estrecha vinculación entre lo económico y las demás dimensiones del sistema social (política, cultural, institucional, etc.). Estas relaciones son tan estrechas que es imposible separar los problemas económicos sin desvirtuar la naturaleza misma de los fenómenos sociales. Sólo a los fines analíticos, cada ciencia social “aísla” los problemas que le son específicos. Los diferentes enfoques de las ciencias sociales analizan la misma realidad desde puntos de vista diferentes. Estos enfoques no son excluyentes sino complementarios (énfasis añadido).

[2] Y aquí el lector avezado podría decir que, si considerasen las decisiones en plazos suficientemente largos, se tomarían en cuenta las desventajas (costos) de la contaminación y la explotación laboral.  Pero esto no suele hacerse en la práctica a nivel de empresa y si se hace, la “tasa de descuento” de los esos costos, se supone elevada, de tal manera que en los valores del futuro tienen muy bajo valor en el presente.  Es el típico problema de la evaluación económica de las consecuencias del cambio climático.

[3] En un próximo artículo analizaremos la identificación y cuantificación de algunas de estas variables.