miércoles, 16 de diciembre de 2015

Acuerdo de París: sencillamente analizado y explicado


Mucha alegría con la aprobación del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático (léelo).  “Histórico”, “Transcendental”, “Éxito monumental”, “Sin precedentes”, son algunos de los adjetivos usados.  Ante los resultados de las conferencias anteriores (el fracaso de Copenhague o del éxito parcial del Protocolo de Kioto) el hecho de que haya habido consenso sobre algo ha sido motivo de alegría.  Se logró un acuerdo y todos estamos contentos. Pero, ¿qué se logró con este  acuerdo ¿cómo se logró? ¿qué deficiencias tiene y dónde están?

¿Se necesita otro artículo más sobre el Acuerdo de Paris? Todos estamos interesados en el asunto del Cambio Climático, nos afecta a todos, pero es un tema tan complejo y tan extenso que no es fácil entenderlo.  En este artículo analizaremos si está justificada la alegría.  Intentaremos hacerlo de una manera sencilla, pero con rigor.  No nos limitaremos a hacer un paseo periodístico.

El Acuerdo no es tan bueno como el que necesitaría  la humanidad aunque permitirá avances en el control de las emisiones pero, se confía mucho en que en el futuro los países se portarán mejor que ahora.  A lo mejor tendremos que esperar que ocurran muchas catástrofes,  para que se tomen acciones concretas con la urgencia que el problema requiere. 

De donde viene el problema

El clima está cambiando y la ciencia lo atribuye a la acumulación de gases de efecto invernadero, GEI, (dióxido de carbono, metano y óxido de nitrógeno mayormente [1] ) en la atmósfera, generados por la actividad humana (antropomórficos) mayormente ocurrida desde el comienzo de la revolución industrial de finales del siglo XIX y principios del siglo XX.




¿Cuáles son las principales actividades que contribuyen a las emisiones de GEI?: La combustión de combustibles fósiles (generación de electricidad, vehículos de combustión interna, aviación, plantas industriales) que generan mayormente dióxido de carbono (CO2). La deforestación que libera metano y disminuye la absorción de CO2 en la fotosíntesis; la producción agrícola que remueve el metano de la tierra; la producción ganadera que genera metano en los eructos y desechos de los animales; el deshielo que libera el metano retenido en el hielo.  El óxido de nitrógeno, N2O, se produce mayormente en las actividades agrícolas aunque también en las industriales, transporte y generación de energía. 




Hay algunos sectores que son particularmente importantes en la generación de GEI.  Algunos datos:[2]  90 empresas son responsables por dos tercios de las emisiones acumuladas de GEI en el período 1971-2010, 83 de las cuales son empresas energéticas. La ganadería contribuye a más del 5% a las emisiones totales, más o menos lo mismo que la industria de la aviación y la tecnología de información combinadas. Otro de los grandes emisores es la industria del cemento que contribuye el 5% de las emisiones.  La deforestación y el cambio en el uso de la tierra han contribuido el 15% de las emisiones. Cerca del 20% de las emisiones provienen de la combustión de la gasolina en los vehículos. Más del 40% de las emisiones provienen de las edificaciones comerciales y residenciales a través del uso de energía y gases usados en la refrigeración, calentamiento y aislamiento.

Los países que más GEI generan son China (gran parte de la generación eléctrica es con carbón, que emite mucho más CO2 que el gas natural [3]) y EEUU por su producción industrial, vehículos, consumo de carbón, etc.  EEUU tiene solo el 5% de la población mundial pero el país contribuye con casi el 19% de las emisiones globales.  China contribuye con el 23%.  Otros grandes emisores son los países de la Unión Europea, India y Brasil.  De allí que la responsabilidad por la reducción de las emisiones no sea solo responsabilidad de los países desarrollados.



Esto ha producido ya un calentamiento global de 1°C desde la revolución industrial y si continúa la tendencia podría llegar a 5° C a finales del siglo.

Consecuencias del cambio climático

Nótese que nos referimos a “cambio climático” y no a “calentamiento global” como en el pasado.  Tampoco nos referimos a contaminación, que es otra cosa. [4]  EL problema no es sólo la subida de la temperatura en el planeta, sino que además esa subida conduce a cambios en el clima.  Sin entrar en muchos detalles, la acumulación de GEI no dejan escapar el calor hacia la atmósfera y sus principales consecuencias son el deshielo en los polos y en las montañas (lo que libera todavía más GEI que están atrapados en el hielo) que eleva el nivel del mar. Esto afectará seriamente a las comunidades costeras y a países enteros como son las islas de baja altura en el Pacífico, que podrían desparecer.  También conduce a mayores sequías en algunos lugares y mayores precipitaciones en otras, a tormentas más fuertes, inundaciones, olas de calor o de frío

Pero lo menos difundido, pero igualmente grave, son los cambios en la biodiversidad con la migración de especies animales hacia lugares más fríos (peces, insectos, etc.), cambios en las zonas donde se pueden cultivar algunas cosechas, cambios en la productividad y calidad de las cosechas (producción de vino se puede desplazar hacia el norte).  Todo ello conlleva cambios en la actividad productiva agrícola, beneficiando a algunos y perjudicando a otros, podrá haber también una  dispersión de plagas en el mundo vegetal y de enfermedades en el mundo animal hacia lugares que no tienen las defensas naturales establecidas.  Habrá más escasez de agua en algunas partes del planeta al derretirse los glaciares de los que dependen muchas comunidades y aumentos es la desertificación.  La disponibilidad de agua, con los cambios climáticos, aumentará  los conflictos por su acceso dentro de las zonas de escasez.  Estos cambios en la biodiversidad también amplificarán los problemas existentes de hambre y malnutrición en países en vías de desarrollo y contribuirán a las migraciones.

A pesar de las medidas de mitigación que se están adoptando, muchos de estos problemas son inevitables y muchos países y sectores de la población tendrán que adaptarse.  La adaptación a los daños es un componente clave del Acuerdo y es para lo que se pide financiamiento de los países que han contribuido a crear el problema.

¿Qué se logró con el Acuerdo de París?

El principal logro fue la unanimidad de todos los países del mundo de que el Cambio Climático es un problema urgente que hay que atacar y de que los países en vías de desarrollo reconocieron que la solución los incluye, que no es solo responsabilidad de los que ya han contribuido a crear el problema.  También se reconoció que las soluciones impuestas desde arriba no tenían posibilidad de lograr acuerdos, que para lograr la participación de todos había que dejar que los países determinaran lo que pueden hacer, sus “contribuciones” voluntarias, cada uno desde su posición actual y de acuerdo a sus capacidades, hasta el 2030.  Esto tiene la gran ventaja de lograr  la participación de todos, pero la desventaja de que cada uno va por su cuenta y, como se demostró al contabilizar las ofertas de contribuciones de unos 180 países antes de la Conferencia, no se lograría el objetivo de limitar el aumento del calentamiento global en 2°C.

Según el Acuerdo, las medidas para limitar el calentamiento global están centradas en tres pilares: (1) Las contribuciones voluntarias de los países y su revisión periódica para la mitigación; (2) mejoras en las capacidades de adaptación de los países a los efectos del cambio climático; y (3), el financiamiento de los países desarrollados (y voluntarias de países en desarrollo como China) a los demás países para acciones de adaptación a los efectos del cambio que está ocurriendo y el desarrollo de tecnologías para la energía limpia.  Y todo esto requiere de transparencia y rendición de cuentas con asunción de responsabilidad (accountability). La transparencia está plasmada en el Acuerdo, la “accountability” es dudosa.
  
  • ·   Mitigación: Los países sometieron sus “contribuciones previstas determinadas a nivel nacional” (en inglés es quizás más ilustrativo.  La palabra usada en inglés para describir las contribuciones previstas es “intended” que también quiere decir “intenciones”, que no representan compromiso alguno).  Cada país presentó las contribuciones como le pareció más conveniente para sus propósitos, como reducciones sobre diferentes años de base.  Es muy difícil armonizarlas, lo cual se contempla implementar como parte del Acuerdo.   El acuerdo no establece qué deben hacer los países para lograr sus contribuciones ni lo que pasa si no las cumplen.  Inclusive muchos países, y el Acuerdo lo reconoce, condicionaron el cumplimiento a recibir el apoyo financiero de los países desarrollados.  No era de sorprender que las contribuciones iniciales fuesen muy conservadores, por si acaso.  De hecho al agregarlas (tarea muy compleja) se llegó a la conclusión de que el calentamiento global sería superior a los 3°C.

·    Se acordó que los niveles de “compromisos” fueran diferenciados para países en vías en desarrollo y países desarrollados con los segundos debiendo lograr una reducción absoluta y presentando más detalles, en tanto que los primeros “deberían seguir aumentando sus esfuerzos de mitigación, y se les alienta a que, con el tiempo, adopten metas de reducción o limitación de las emisiones”.  Todos “deberían esforzarse por formular y comunicar estrategias a largo plazo para un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.”  Se usa un lenguaje tradicional para estos casos que dice que las actuaciones son en función de “las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales, que es un eufemismo de negociación burocrática para decir que “haga lo que pueda”. Obviamente que esto abre una gran puerta de escape que fue necesaria para lograr el Acuerdo.
  • ·   Adaptación: Los países deberán (ahora si se usa “deberán” y no “deberían”) adoptar planes de adaptación con las consiguientes políticas, programas e iniciativas. Esos planes deberán ser evaluados  e informados a las Partes del Acuerdo.   Cada país “debería, cuando proceda, presentar y actualizar periódicamente una comunicación sobre la adaptación, que podrá incluir sus prioridades, sus necesidades de aplicación y apoyo, sus planes y sus medidas”.  Se estimula la colaboración entre las partes. 
  • ·   Financiamiento: El Acuerdo prevé asistencia técnica y aportes financieros de los países desarrollados a los en vías de desarrollo para la mitigación y adaptación. “Estimula” a los países en desarrollo a también contribuir, si están en condiciones de hacerlo.  El Acuerdo no establece montos, contrario a lo que se reporta en algunos medios.  Los montos mencionados en los medios son voluntarios y son resultado de las estimaciones de las necesidades de los países en desarrollo y de las voluntades de los desarrollados.  Se habla de necesidades en entorno a los $100.000 millones anuales hasta el 2020, con el monto a ser revisado en el 2025.  Quién los pone, cuándo deben estar disponibles, en qué forma y cómo se distribuyen no se especifica.  Presumiblemente habrá buena cantidad de dinero en especies y se imputarán apoyos que ya se hacen o que de todas maneras se iban a hacer.  No serán incrementales ni todos en efectivo.  También requiere que los países hagan sus planes para usar estos recursos cada dos años y los reporten.
  • ·   Transparencia: Las contribuciones se revisarán en el 2018 y se debe reportar el cumplimiento cada cinco años y ofrecer unas más estrictas para el siguiente período, con criterios de “transparencia, exactitud, exhaustividad, comparabilidad y coherencia y velarán por que se evite el doble cómputo.”   Se crea un comité que vele y facilite el cumplimiento de la acción.  Habrá que presentar comunicaciones nacionales cada dos años. “Las Partes que son países en desarrollo deberían proporcionar información sobre el apoyo en forma de financiación, transferencia de tecnología y fomento de la capacidad requerido y recibido. …… La información que comunique cada Parte conforme a lo solicitado… se someterá a un examen técnico por expertos.”


Otro de los logros del Acuerdo es el mensaje claro que se está enviando a las empresas e inversionistas que el mix energético tiene que cambiar, que el consumo de combustibles fósiles debe ir disminuyendo, que las fuentes alternativas de energía con menos emisiones deben ir en aumento.  Presumiblemente el mercado financiero, que sí tiene poder de convicción, reforzará estos mensajes.  Es incluso  posible que las empresas petroleras tengan que devaluar el valor de sus reservas, elemento crítico de su valoración en bolsa, al convertirse en no usables, no extraíbles, si eventualmente los gobiernos reducen por mandato el uso de esos combustibles y mundo se mueve hacia energías renovables.

¿Por qué esta vez se logró un Acuerdo?

En primer lugar porque se aprendió del fracaso de la conferencia de Copenhague donde se pretendían lograr acuerdos de reducción vinculantes, impuestos de arriba hacia abajo; esta vez se hizo dejando que cada país, de acuerdo a su situación actual, su contexto y sus posibilidades, ofreciera contribuciones voluntarias.  Es difícil no lograr acuerdos si se acepta lo que cada país ofrece.  Es imposible saber si podía lograrse un acuerdo más ambicioso, pero es muy posible que el miedo al fracaso llevó a buscar compromisos a como diera lugar.  El riesgo real y reputacional, combinado con las lecciones aprendidas hizo posible el acuerdo.  También es de destacar que la preparación fue muy detallada y cuidadosa (en particular la estrategia de pedir, con tiempo, a los países la determinación de sus contribuciones voluntarias).  Y aquí hay que destacar los esfuerzos de una latinoamericana, Christiana Figueres, Secretaria Ejecutiva de la Convención sobre el Cambio Climático de la ONU, cuya tenacidad a lo largo de los últimos 5 años condujo a este logro.  Además, Francia hizo esfuerzos extraordinarios de organización y de búsqueda de consenso. Y también fue clave el compromiso expresado por los más grandes emisores, China, EEUU y la UE, de llegar a un acuerdo.

Adicionalmente aprendieron que era más efectivo llevar a los máximos líderes de los países al principio de la Conferencia para que dieran instrucciones y aliento y no al final para resolver diferencias.  Esto último llevó a que en Copenhague muchas cosas se dejaran abiertas para su decisión final y los líderes de detalles sabían poco y estaban apurados para regresar a sus problemas domésticos.  La caótica reunión de última hora entre los líderes de EEUU, Alemania, Reino Unido y Francia al final de la reunión de Copenhague, mientras el líder de China se dirigía al aeropuerto, fue una gran lección de lo que no se debe hacer. 

Aunque en principio los atentados de París no deberían tener nada que ver con el Acuerdo, su aprobación, como triunfo de los organizadores franceses, exaltó la alegría por el éxito después del sufrimiento.  Como si después de ver al Presidente Hollande tan mortificado por los atentados, ahora nos diera satisfacción ver que su administración logró un importante éxito internacional.

En este contexto positivo, para entender su aprobación, merece atención el análisis del contenido del AcuerdoAdemás de dejar que los países dijeran lo que “intentarían hacer”, el acuerdo debió usar un lenguaje de compromiso para evitar antagonizar a algunos.  No se pudo usar la palabra “descarbonización”, que es de lo que se trata, por la oposición de Arabia Saudita.  También se tuvieron que poner muchos verbos en tiempo condicional para logar la aprobación de EEUU, que sabe que no lograría la ratificación del Acuerdo en el Congreso si contuviera compromisos legalmente vinculantes (EEUU nunca ratificó el Protocolo de Kioto).  Se usa el tiempo “deberían” en vez de “deberán” que hubiera sido vinculante; “…. los países desarrollados deberían seguir encabezando los esfuerzos y adoptando metas absolutas de reducción de las emisiones para el conjunto de la economía». Y que los «países en desarrollo deberían seguir aumentando sus esfuerzos de mitigación, y se les alienta a que con el tiempo, adopten metas de reducción o limitación de las emisiones para el conjunto de la economía, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales».  Y el sentido de que “haga lo mejor que pueda” en vez de “haga esto y esto”,  o bien que se debería alcanzar el pico en emisiones “lo antes posible” (China lo ofrece para el 2030, hasta allí su emisiones aumentan), contribuyó al consenso.  Pero la realidad es que para 2030 deben empezar a bajar para todos los países. 

Si se quiere aprobar por unanimidad de 195 países y la EU un documento de 40 páginas, que supuestamente dice lo que cada país puede y debe hacer, es imaginable el tipo de lenguaje que debe contener, el tipo de compromiso que puede exigir y las formas sutiles de supervisión y control que se pueden sugerir.  Como parte del Acuerdo no hay instituciones supranacionales capaces de obligar al cumplimiento de las intenciones, aunque si se establecen comités y grupos de seguimiento y coordinación.  Si se quiere aprobar este tipo de documento se debe recurrir a un lenguaje muy cauteloso, que no obligue, que dé la posibilidad de hacer cambios, de adaptarse.  Y en este caso, acertadamente, el no empezar con obligaciones legalmente vinculantes de reducción que es imposible que sean aceptadas.

El documento será legalmente vinculante cuando “no menos de 55 Partes en la Convención, cuyas emisiones estimadas representen globalmente un 55% del total de las emisiones mundiales” de GEI lo ratifiquen (el período de ratificación es entre abril del 2016 y abril del 2017).  Lo de que el documento será legalmente vinculante es interpretado por algunos, muy superficialmente, como que los países han adquirido obligaciones legalmente exigibles.  No, no es así.  Lo que es vinculante es el documento que contienen obligaciones con lenguaje como “debería”, “intenciones”, “de acuerdo a su posibilidades”, y algunas otras, de menor importancia que si son obligatorias.  ¿Y ante qué Corte de Justicia responden?  Ante la de la opinión de los demás países y la de la opinión pública.  ¿Qué pasa si un país no cumple con las indicaciones de buenos deseos que enviaron?  Mala reputación externa, y posiblemente presión de los que sí están cumpliendo, pero no hay penalizaciones.  El tiempo dirá si el instrumento fue efectivo.

Otros logros

Hubo otras acciones en paralelo que son destacables.  El Acuerdo estipula que si bien el objetivo es un aumento de no más de 2°C, estimula a seguir esforzándose por limitar el aumento de la temperatura a 1,5ºC.  Laudable y no fue fácil lograrlo, pero es un “saludo a la bandera”, falta ver que harán para que ello se logre, no basta con buenas intenciones. ¿Y cuando vean que otros no lo hacen y adquieren ventaja competitiva con ello en los mercados internacionales, que harán?  Afortunadamente se conformó una alianza de unos 100 países, incluyendo EEUU y la Unión Europea para promover que las emisiones se limiten para que el aumento de la temperatura no llegue a los 1,5°C.  Pero no especifica las medidas a tomar para lograrlo.
 
También hubo ofertas de grandes filántropos (Bill Gates entre ellos) que ofrecieron parte de sus recursos para adelantar la investigación y desarrollo de fuentes alternativas de energía más eficientes, en particular a menores costos que las actuales.  También es una iniciativa muy laudable, pero habrá que ver si ello llega a tiempo y si basta con acciones de parte de algunos individuos y algunos gobiernos.  Hoy es muy difícil para las fuentes energéticas competir en precio con los combustibles fósiles.  No es suficiente con rebajar el precio de las alternativas, hay que subir el precio de los combustibles y eliminar los subsidios (como se comenta al final del artículo).  Y hay consumos de energía para los cuales la sustitución de unas fuentes por otros no es sencilla, como por ejemplo en el transporte terrestre, marino y aéreo y en las edificaciones, en los que el cambio de los patrones de consumo y de fuentes energéticas requiere de muchas decenas de años (la vida útil es relativamente larga)

No hay que quitarle mérito al Acuerdo, se lograron cosas significativas como se ha mencionado. Esperemos, por el bien de todos, que los países no se duerman en los laureles.  Como en todo “the devil is in the details”.  El Acuerdo no garantiza acción, todo sigue dependiendo de los gobernantes que adopten las políticas, incentivos e desincentivos, de que las empresas tomen las medidas pertinentes, de que los mercados financieros canalicen los recursos hacia proyectos e inversiones que limiten el cambio climático y, al final, que la sociedad, en sus decisiones cotidianas de adquisición y consumo favorezcan acciones que lo mitiguen.

Del Acuerdo por lo menos ha quedado claro que hay que vender (o no comprar) las acciones en empresas que dependen de combustibles fósiles o de contribución significativa al cambio climático y no comprar una casa al borde del mar (por si acaso el Acuerdo no logra sus objetivos).

Pero hay una gran omisión

El gran problema:  La población toma decisiones basadas mayormente en precios y los precios de los productos, mayormente los energéticos, el agua y los alimentos (en especial la carne), no reflejan en costo para la sociedad de su consumo, solo reflejan, en muchos casos, el costo financiero, no real, de producción.  No incluyen los costos en términos de los daños humanos y materiales de su contribución al cambio climático, que se mencionaron anteriormente. Y para colmo de males muchos países subsidian, directa e indirectamente la producción y consumo de combustibles fósiles.[5]   Si lo reflejaran en el corto plazo se produciría un gran desequilibrio y el impacto sobre la población de aumentos de precios para reflejar esos costos puede ser muy alto, sobre todo para las poblaciones de menores ingresos. 

La solución pasa por que los precios reflejen el costo para la sociedad, en el mediano y largo plazo, lo que requiere ponerle un precio al daño que causan las emisiones de GEI y cargárselo a los productos y servicios que lo causan en función de su contribución, ya sea vía impuestos o vía restricciones a la emisión (presupuestos de emisiones) y se pongan en marcha los mecanismos de transición necesarios.  Esto lo trataremos en otro artículo.




[1] El metano tiene 28 veces más y el óxido de nitrógeno 300 veces más poder de calentamiento que el dióxido de carbono.

[3] China inaugura dos plantas eléctricas semanales, con el peor combustible, el carbón (1.75 veces peor que el gas natural y 1.25 veces peor que el diésel).  Cada año China instala 70GW de capacidad, que es el 80% de la potencia neta instalada en España. Cada 15 meses China instala el equivalente a una España en capacidad de generación, pero con carbón.

[4] En algunos medios llaman a las emisiones de GEI “contaminación” o lo que es todavía peor “polución”, que tiene otras connotaciones.  Contaminación se refiere a la emisión de otros gases y sobre todo partículas que se quedan en el aire y que afectan la calidad del aire.  Los GEI son invisibles y están en la atmósfera. Aunque tienen fuentes comunes:  la combustión.

[5] El caso más patético es Venezuela donde con US$1 (a la tasa del mercado paralelo) se pueden llenar 150 tanques de gasolina de un coche (150 tanques, no galones, no litros).  Pero no es el único país que subsidia los combustibles.